II OSK 841/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1031/08 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu. Oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1031/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] obręb L. położonej przy ulicy R. w B. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia na wniosek A. F. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podał, że nieruchomość na której ma się znajdować inwestycja, położona jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr IX/177/2003 z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu drogi ekspresowej obwodowej wschodniej o klasie E (ekspresowej). Zgodnie z przyjętą koncepcją nieruchomość ta położona jest w projektowanym pasie drogi głównej – ulica N. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. F. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku mieszkalnego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, iż organ I instancji przed wydaniem takiej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie i dokonać wyczerpującej analizy w zakresie spełnienia niezbędnych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. oparł odmowę wydania pozytywnej decyzji jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym uchwałą w przedmiocie sporządzenia planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta B. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w całości powtarzając argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. A. F. zwróciła się o zmianę wyżej wymienionej decyzji w trybie art. 163 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa. We wniosku podniosła, że dopiero uchwałą z dnia 10 października 2006 r. zdecydowano o przeznaczeniu m.in. terenu jej działki pod budowę ulicy N., w związku z czym w dniu orzekania o odmowie ustalenia warunków zabudowy, czyli w dniu [...] grudnia 2005 r., nie można było jeszcze powołać się na ten powód odmowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając ponownie decyzję odmowną o niemal identycznej treści jak decyzja uchylona, bez przeprowadzenia wymaganej analizy zagospodarowania przestrzennego terenu zupełnie zignorował wyraźne zalecenia zawarte w decyzji SKO w B. z dnia [...] lutego 2006 r. Działanie takie jest niezgodne z obowiązującym w tym zakresie prawem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta B. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podał, że na terenie, na którym zaplanowana została inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr LXIII/2068/2006 z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan ten określa przeznaczenie objętego nim terenu. Dlatego też postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji podlegało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. F. podkreślając, iż wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy własnej działki przed datą 10 października 2006 r., zatem przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., skarżąca domagała się wydania decyzji zgodnie ze stanem prawnym na dzień 28 kwietnia 2006 r. Dodała, że jej działka spełniała wówczas wszystkie wymogi dla zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że w skutek stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. sprawa powróciła do Prezydenta Miasta B., który ponownie orzekając musiał uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Ponieważ w dniu 17 grudnia 2006 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przebieg wschodniej obwodowej Bielska-Białej w ciągu dróg ekspresowych, na którym to obszarze położna jest nieruchomość skarżącej, to w konsekwencji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków dla projektowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. F. domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, iż w jej sprawie nie można było wydać decyzji z uwzględnieniem uchwały Rady Miejskiej w B. nr LXIII/2068/2006, gdyż nie występowała z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy po dacie 10 października 2006 r. Pokreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., orzekało o decyzji sprzed daty uchwalenia wymienionej powyżej uchwały. Dlatego też ponownie rozstrzygając sprawę Prezydent Miasta B. powinien był uwzględnić stan prawny obowiązujący w dniu 28 kwietnia 2006 r. W ocenie skarżącej wszystkie czynności organu podjęte po tej dacie nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżąca podtrzymując skargę wniosła dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania. Dodała, że wydanie decyzji z naruszeniem prawa wpłynęło na wartość jej nieruchomości – znacznie ją zaniżając, co ma znaczenie przy jej wykupie na cel objęty planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że organ orzekający w sprawie zobowiązany jest rozstrzygać uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Sąd zauważył, że na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącej w momencie złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz pierwszego – [...] grudnia 2005 r. i drugiego – [...] kwietnia 2006 r. orzekania przez organ I instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w związku z podjęciem przez Radę Miejską w B. w dniu [...] października 2006 r. uchwały nr LXIII/2068/2006 przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wschodnia obwodowa w ciągu dróg ekspresowych S-1, S-69 w rejonie odcinka od węzła Komorowice", obejmujący swym zasięgiem teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, wydanie odrębnej decyzji ustalającej sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu stało się zbędne. Dlatego też, w sytuacji gdy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji, sprawa ponownie powróciła do organu I instancji, działał on już w zmienionym stanie prawnym, który zobowiązany był uwzględnić. Stąd też zasadnie organ uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 Kpa podlegało umorzeniu. Sąd podkreślił również, że w skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, skarżąca może domagać się należnego odszkodowania, przy czym nie jest to postępowanie objęte kompetencjami sądu administracyjnego. Stosowne postępowanie odszkodowawcze z tytułu ewentualnej różnicy cen przedmiotowych działek może być przeprowadzone przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającą na pozbawieniu strony możności obrony swych praw poprzez nieudzielenie stronie występującej w sprawie bez adwokata potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczenia jej o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchybił powyższym obowiązkom. Do działań określonych w art. 6 Ppsa Sąd był zobowiązany, gdyż skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika i nie była wstanie sama określić jaki aspekt sprawy jest ważny. Skarżąca nie wiedziała także, iż powinna złożyć odpowiednie dowody na poparcie swoich tez. Podjęcie przez Sąd określonych wyżej działań było tym bardziej konieczne, gdyż organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób ewidentny łamały prawo wydając przedmiotowe decyzje. Decyzje te były do tego stopnia wadliwe, że nawet Sąd wskazał skarżącej, iż ma ona możliwość dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wprowadzona wymienionym wyżej przepisem zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej ograniczono się do podniesienia zarzutu nieważności postępowania sądowego wskazując jako podstawę art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 6 Ppsa. Powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Poprzez "pozbawienie możliwości obrony swoich praw" należy rozumieć sytuacje, gdy w wyniku istotnych uchybień procesowych sądu strona nie mogła wziąć udziału w istotnej części postępowania i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2006 r., s. 431). Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny do sytuacji takich zaliczyć między innymi należy: niezawiadomienie strony o zmianie godziny rozprawy; przyjęcie przez sąd – przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia – że nieobecność strony miała miejsce w warunkach prawidłowego doręczenia zawiadomienia; przeprowadzenie rozprawy w sytuacji gdy jeden z uczestników postępowania zmarł, a nie został ustalony następca prawny i inne. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał w czym upatruje pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw. W niniejszej sprawie skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy, na której stawiła się osobiście. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 Ppsa. W myśl tego przepisu sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Regulacja ta ma przede wszystkim wyrównywać szanse stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Sąd jest zatem zobowiązany do udzielania takim stronom informacji o terminach i sposobach podejmowania czynności procesowych oraz o konsekwencjach zaniedbań w podejmowaniu takich czynności. Chodzi przede wszystkim o wskazówki, bez których strona pozbawiona byłaby wpływu na toczący się przed sądem proces i przez to nie mogłaby realizować swoich uprawnień (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 53). W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie podał jakich wskazówek dotyczących czynności procesowych Sąd nie udzielił, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, ze przepis ten został przez Sąd naruszony. Podkreślić w tym miejscu należy , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach udzielił stronie wszelki potrzebnych wskazówek i informacji, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy – np. pouczenie udzielone stronie co do terminu oraz sposobu zaskarżenia wydanego wyroku. Zadaniem Sądu nie jest jednak szczegółowe instruowanie strony o wszelkich możliwych czynnościach czy też prowadzenie za nią postępowania dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.