II OSK 845/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1056/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1056/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr 73/04 na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na Z. S. obowiązku wykonania czynność w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją obiektów betoniarni wraz z budynkami biurowo – socjalnymi zlokalizowanymi przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obręb [...] do stanu zgodnego z prawem; oraz stwierdził, że w/w roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. [...] S.A. z siedziba w Krakowie pismem 25 maja 2005 r. złożyła wniosek o wznowienie powyższego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB w Krakowie działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Następnie PINB w Krakowie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego właściciel działki nr [...] tj. [...] S.A. z siedzibą w Krakowie bezspornie ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego zrealizowanego na tej działce. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r została wydana z naruszeniem prawa. Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest to, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. została doręczona stronie w dniu 30 czerwca 2004 r. W związku z tym minęło już ponad pięć lat od dnia jej doręczenia. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, jak w przedmiotowym przypadku. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] S.A. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wniosku z dnia 25 maja 2005 r. i właściwie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a ponadto zapewnił prawa procesowe dla stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła [...] S.A. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1056/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zaszła konieczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekającą o braku konieczności nałożenia na inwestora Z. S. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazane przez organy okoliczności niewątpliwie świadczą, iż strona skarżąca powinna być stroną tego postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pochodził zatem od uprawnionego podmiotu i został złożony w zakreślonym przepisem art. 148 § 1 k.p.a. terminie. Faktem jest ponadto, że od dnia doręczenia stronie decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. 5-letni termin upłynął 30 czerwca 2009 r. Doręczenie tej decyzji inwestorowi nastąpiło bowiem w dniu 30 czerwca 2004 r. Natomiast przy podstawie wznowienia na który powoływała się strona skarżąca tj. podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego (uchylenia wadliwej decyzji) wynosi 5 lat. Przy czym przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie więc w dniu podejmowania przez Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżonej do sądu decyzji jak również decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. termin pięcioletni z art. 146 § 1 k.p.a. już upłynął. Organ nie mógł więc uchylić kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i orzec co do istoty sprawy, gdyż musiał ograniczyć się do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie co do istoty w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy brak jest przesłanek negatywnych. Sąd podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w ustawowym terminie, a sam fakt upływu 5 letniego okresu przedawnienia o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nastąpił na skutek bezczynności organu lub co najmniej przewlekłości przy prowadzeniu tego postępowania jest bez znaczenia, gdyż jak mowa wyżej upływ tego terminu bez względu na jego przyczynę (może być to zaniechanie leżące po stronie organu) jest zawsze negatywną przesłanką do merytorycznego orzekania (co do istoty sprawy) a sama strona żądająca wznowienia postępowania w razie braku działania po stronie organów nie jest pozbawiona instrumentów prawnych mających wpływ na to postępowanie i jego sprawność w postaci zażalenia od organu wyższego stopnia i skargi na bezczynność lub przewlekłość w postępowaniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. wniosła [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że to na skutek nieuzasadnionej przewlekłości organu nadzoru budowlanego w zakresie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, co do decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął, w ocenie Sądu, pięcioletni termin do uchylenia wskazanej decyzji stosownie do art. 146 k.p.a.; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 87 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń skarżącej zgłoszonych w toku postępowania legalizacyjnego, a zawartych w piśmie z dnia 16 maja 2013 r., a także zgłoszonych wniosków dowodowych, co do wystąpienia do organów ewidencyjnych w celu ustaleń w zakresie stanu faktycznego zabudowy, oraz przeprowadzanych inwestycji budowlanych na przedmiotowej nieruchomości oraz ich podstaw prawnych i legalizacji; 3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny i nieuwzględnienie pominięcia strony w postępowaniu legalizacyjnym oraz nieuwzględnieniu niedostatecznego uzasadnienia stanowiska w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organu I i II instancji; 4. poprzez nieuwzględnienie konieczności wszczęcia z urzędu przez organy administracji rozpatrujące sprawę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] pomimo, że zachodziły podstawy z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 5. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez błędnie dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenę prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego i w rezultacie przyjęcie, że postępowania były prowadzone w sposób zgodny z przepisami art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., oraz art. 87 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wadliwą kontrolę ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi w całości w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia ponieważ postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania: art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., oraz art. 87 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 7. art. 1 § 1, art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi skarżącej, w związku z przyjęciem - wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, że organ wydający decyzję administracyjną wskutek odwołania, prawidłowo ocenił ustalenia i stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, a w szczególności wszystkie okoliczności legalizacji inwestycji budowlanych dokonywanych na przedmiotowej nieruchomości (samowoli budowlanej); 8. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na zbyt ogólnych, niewyczerpujących rozważaniach w zakresie przedstawionych przez skarżącą twierdzeń, uzasadniających zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., oraz art. 87 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zakresie inwestycji budowlanych i ich legalizacji na przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zask. wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, Lex nr 595425). Dlatego też zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd I instancji wskazały, iż upływ 5 letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. spowodował, iż organy te straciły kompetencję do uchylenia przedmiotowej decyzji we wznowionym postępowaniu, a jedynie mogły orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 87, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanej w pkt 1 należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że nie mają prawnego znaczenia okoliczności, z powodu których do wznowienia postępowania doszło po upływie terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1579/97, LEX nr 41825; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Skarżącej Spółce w trakcie prowadzenia postępowania wszczętego jej wnioskiem o wznowienie postępowania przysługiwała zarówno skarga na bezczynność organu jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśni w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Sąd pierwszej instancji podzielił poglądy organów, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu z uwagi na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie może zostać skutecznie zwalczone zarzutem wadliwego uzasadnienia wydanego wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom prawa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Mogą one uzasadniać wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. Jak już wyżej podkreślono, argumentacja uzasadniająca wadliwość decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. nie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na upływ pięcioletniego okresu, w którym organ po wznowieniu postępowania mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Nic nie stoi na przeszkodzie, by strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Tryby wznowienia postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji nie są konkurencyjne i strona skarżąca może skorzystać zarówno z jednego trybu, jak i drugiego. Dodatkowo brak wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organy administracji z urzędu nie podlega kontroli sądów administracyjnych i brak jest środków prawnych wymuszających na organach administracji wszczynanie postępowań z urzędu. Dlatego też nie można zarzucić w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie konieczności wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.