II OSK 845/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 768/19 w sprawie ze skargi K. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 768/19, oddalił skargę K. L. i D. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie udzielenia zgody skarżącym, jako właścicielom działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], na zmianę lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny. Jak wskazał Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną wydania tych decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm., dalej: uol), w świetle którego, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Organ wydając decyzję w tym trybie obowiązany jest każdorazowo do oceny czy w sprawie zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby". Zdaniem Sądu I instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, będącego warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W szczególności nie podzielono wyrażonego w skardze poglądu, iż z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, zaniechano ustalenia czy została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" i poczynienie ustaleń w tym względzie wyłącznie na podstawie wniosku i pism wnioskodawców (skarżących). Podkreślono, że w postępowaniu, które może być prowadzone wyłącznie na wniosek i którego przedmiotem jest ocena zasadności wniosku strony o zmianę lasu na użytek rolny, to właśnie na właścicielu lasu, który najlepiej zna własną sytuację życiową ciąży obowiązek wykazania, iż w konkretnej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadnione potrzeby wystąpiły. Inaczej mówiąc, to właściciel lasu powinien przestawić argumentację przemawiającą za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej na użytek rolny. Ponadto trafnie organy wskazały, że argumenty podnoszone przez skarżących są niewystarczające do uwzględnienia wniosku. Dewastowanie lasu przez osoby trzecie jest w istocie okolicznością, której właściciel powinien zapobiegać, nadto z częściowym pozbawieniem gruntu leśnego drzewostanu – tu jego zmniejszenie przed wydaniem decyzji – wiąże się obowiązek właściciela lasu odnowienia upraw leśnych (art. 13 ust. 1 uol). O kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntu a nie okoliczność jego przejściowego pozbawienia roślinności leśnej (ta okoliczność nie stanowi przesłanki udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny). Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie z subiektywnego punktu widzenia strony skarżącej zachodzi uzasadniona potrzeba przemawiająca za wydaniem zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny, jednakże przywołana przez nią argumentacja dotycząca sytuacji ekonomicznej i materialnej oraz dążenie do rozwijania działalności nie może być uznane przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny za "szczególnie uzasadnione potrzeby" właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 uol. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez przeprowadzenie nienależytej kontroli legalności działania organów administracji i zaaprobowanie ich niewłaściwego postępowania w zakresie zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego ustalić, czy w stosunku do wnioskodawców spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb i poczynienia ustaleń wyłącznie w oparciu o treść wniosku i pisma wnioskodawców, przy jednoczesnym uznaniu, że organ był zobowiązany do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, co w tym przypadku nie nastąpiło i tym samym zaaprobowanie rozstrzygnięcia wydanego przy braku dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń niezbędnych do odmowy zastosowania przepisu prawa materialnego art. 13 ust. 2 uol. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie całkowicie zaniechano wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia dowodów niezbędnych do ustalenia braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby. Skarżący jeszcze na etapie postępowania przez Prezydentem Miasta [...] wskazywali, że w razie potrzeby przedstawią dokumentację dowodzącą jaka jest ich sytuacja materialna oraz, że są w szczególnie uzasadnionej potrzebie wykorzystania posiadanych gruntów leśnych na użytek rolny. Niestety organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego tylko wydał decyzję, z którą skarżący polemizowali na etapie odwoławczym, nie mając przy tym faktycznych możliwości na prowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego. W tych realiach skarżący oczekiwali, że Sąd uchyli zaskarżoną decyzję po to, aby stworzyć możliwość wyjaśnienia sprawy i później wydania ewentualnego rozstrzygnięcia co do słuszności oceny braku występowania przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Po pierwsze brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Nawet wykazanie szczególnie uzasadnionej potrzeby po stronie właściciela lasu nie obliguje jednak organu do wydania decyzji pozytywnej. Użyte w art. 13 ust. 2 uol sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu z potrzebami ochrony interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3087/17). Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. 3.4. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone decyzje nie naruszają granic uznania administracyjnego, w ramach których orzekały organy obu instancji i w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa. W przedmiotowej sprawie organy, po wyważeniu interesu skarżących i interesu publicznego jednoznacznie wykazały, że uzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony. Przedmiotowa działka położona jest bowiem w dużym kompleksie leśnym. Obszar ten ma charakter lasu rozumianego jako ekosystem leśny, tj. posiada określoną strukturę piętrową oraz gatunkową, to zaś przemawia za utrzymaniem lasu na wskazanym terenie i koniecznością ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją. W związku z tym nie było potrzeby prowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i poszukiwania dodatkowych dowodów w celu wykazania, że po stronie skarżących występuje szczególnie uzasadniona potrzeba, skoro organ przyznał z przyczyn wskazanych powyżej prymat interesowi społecznemu. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.