II OSK 3087/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 509/17 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 509/17 oddalił skargę M. Ż.(dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na działce o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,20 ha położonej w miejscowości L., Gmina G., będącej własnością skarżącej. Jak wskazał Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną wydania tych decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm., dalej uol), w świetle którego, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Organ wydając decyzję w tym trybie obowiązany jest każdorazowo do oceny czy w sprawie zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby". Decyzja taka oparta jest na uznaniu administracyjnym. Takiej oceny dokonano w sprawie niniejszej. Trafnie organy wskazały, że na potrzeby rolne niezbędne dla gospodarstwa domowego skarżącej może ona wykorzystać inne działki rolne, których jest właścicielką o lepszej klasie gleboznawczej o powierzchni 5,2424 ha fizycznych (w tym 2,9049 ha przeliczeniowych), położone w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego wnioskodawczyni. Zamiar podjęcia upraw rolniczych na działce objętej wnioskiem przy uwzględnieniu podniesionych wyżej okoliczności z całą pewnością nie mieści się w definicji "szczególnie uzasadnionych potrzeb", zaś argumentacja o pozbawieniu skarżącej możliwości utrzymania rodziny i zmuszeniu jej do skorzystania z pomocy opieki społecznej w razie nieuzyskania zgody na zmianę użytku na działce nr [...] w jawi się jako gołosłowna. Przekształcenie działki nr [...] użytek rolny spowodowałoby, że fragment sporego zwartego kompleksu leśnego, w którego skład wchodzi wskazana wyżej działka, zaburzyłby jego funkcjonowanie jako lasu, co mogłoby doprowadzić do utraty wartości przyrodniczych tej powierzchni gruntu. W sprawie niniejszej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dawał więc podstawę do podjęcia decyzji odmownej. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 2 uol, gdyż zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach tzw. szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, które w niniejszym przypadku zostały w sposób wyczerpujący wyartykułowane, oraz akcentowane były przez skarżącą na każdym etapie toczącego się postępowania, w przedmiocie jej sytuacji materialnej; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie obowiązku kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba właścicieli lasu konieczna do zamiany lasu na użytek rolny, w sytuacji gdy działka nr ew. [...] - stanowiąca nieużytek rolny, od ponad 30 lat jest wykorzystywana przez skarżącą wyłącznie na potrzeby rozwijania prowadzonego przez nią gospodarstwa rolniczego, z którego to wyłącznie się utrzymuje wraz z rodziną, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez odstąpienie od zasady wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w postaci pominięcia szczegółowego rozważenia potrzeb właścicieli lasu - w tym przypadku nieużytku rolnego, co doprowadziło do uznania, że takowa szczególna potrzeba nie występuje, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo tego, że organ ten nie wyjaśnił i nie rozważył okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która brała cechy oceny dowolnej, w szczególności poprzez zakwestionowanie okoliczności i dowodów wykazywanych przez skarżącego oraz środków dowodowych na ich potwierdzenie, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo wydania przez ten organ decyzji bez właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, f) art. 151 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego i subiektywnego ustalenia organu, że tzw. szczególna przesłanka uzasadniająca zmianę lasu na użytek rolny nie zachodzi w niniejszym przypadku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 3.3. Wbrew pierwszemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 13 ust. 2 uol. Po pierwsze brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Użyte w art. 13 ust. 2 uol sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1088/10). Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 uol nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 uol nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. 3.4. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że uznanie przez organy, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie naruszyło granic uznania administracyjnego w ramach jakich orzekały organy obu instancji. Kluczową okolicznością wskazującą na brak dowolności przy zastosowaniu uznania administracyjnego, jest wskazanie, że skarżąca posiada inne grunty o łącznej powierzchni 5,2424 ha fizycznych (w tym 2,9049 ha przeliczeniowych), położone w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego wnioskodawczyni. Dysponowanie przez skarżącą innymi nieruchomościami w tej samej miejscowości daje w sposób oczywisty możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tamtych gruntach, a nie na wnioskowanej działce. Natomiast faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości i sposób korzystania z niej nie mogą przesądzać o zasadności zmiany użytku. 3.5. W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do tej grupy zarzutów wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wskazał dlaczego w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zmiany lasu na użytek rolny. Wskazywane przez skarżącego dowody i okoliczności w żaden sposób nie mogły podważyć prawidłowości decyzji wydawanych przez organy w ramach uznania administracyjnego. 3.6. Nie został w żadnym razie naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, tak samodzielnie jak i w związku z art. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i został prawidłowo oceniony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji. Brak było podstaw aby ta okoliczność, że działka nr ew. [...] - od ponad 30 lat jest wykorzystywana przez skarżącą wyłącznie na potrzeby rozwijania prowadzonego przez nią gospodarstwa rolniczego, uzasadniała obecnie zmianę użytku. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.