II OSK 848/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz (spr.), Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2005r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2615/03 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2003r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanowił skargę kasacyjną odrzucić Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3/ II SA /Ka2615/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Decyzja z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. G. choroby zawodowej narządu głosu wymienione w poz. 7 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. nr 575 ze zm. ) oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm. ). Zaś w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez specjalistyczną placówkę służby zdrowia oraz wskazanie, że warunki pracy w okresie zatrudnienia miały wpływ na wystąpienie zachorowania. M. G. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Sosnowcu. Obie placówki diagnostyczne nie stwierdziły w obrębie krtani badanej zmian patologicznych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej. Dalej organ I instancji ustalił, że strona pracowała w latach 1972 - 2002 jako nauczycielka w przedszkolu, gdzie byłą narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Jednak biorąc pod uwagę wyniki badań lekarskich nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od decyzji M. G. domagał się jej uchylenia podnosząc że praca była jedyną przyczyną jej kłopotów z aparatem mowy. Dochodzenie epidemiologiczne, jak i wyniki przeprowadzonych badań nie wskazały na inną pozazawodowa przyczynę jej zachorowania. Zatem jeśli nie wykazano innej przyczyny jej zachorowania, a wykryto u niej schorzenie narządu mowy, zaś warunki pracy wskazywały na jego zawodową etiologię, to należało stwierdzić u niej chorobę zawodową. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia 17 września 2003r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wykazał , iż M. G. pracując w latach 1972 - 2002 w trzech przedszkola na stanowisku nauczycielki była narażoną na wysiłek głosowy. Uznał więc, że pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu. Następnie ustalił, iż odwołująca się była badana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, które to placówki w orzeczeniach z dnia 16 października 2002r. i 20 czerwca 2003r. nie rozpoznały u niej choroby zawodowej narządu głosu. Z drugiego orzeczenia wynikało, iż u strony stwierdzono przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Zatem skoro stwierdzone u niej schorzenie nie odpowiadało następstwom nadmiernego wysiłku głosowego i nie figurowało w wykazie chorób zawodowych nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Na poparcie swojego stanowiska powtórzyła w całości argumenty przytoczone już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) oddalił ją zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) albowiem uznał , że nie zasługuje ona na uwzględnienie . Wyjaśniono , że myśl przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz.294 ze zm.) mającego na podstawie 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. nr132, poz. 1115 ) zastosowanie w niniejszej sprawie, za choroby zawodowe uważało się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z tego przepisu wynikało, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydowały dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wyżej wymienionego rozporządzenia zdiagnozowanie takiego schorzenia i ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należało uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Konstrukcja tego przepisu przemawiała za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istniało domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie. W celu spełnienia przesłanki określonej w §1 powołanego rozporządzenia wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia norm. Wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy tylko dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości fakt wykonywania przez skarżącą pracy na stanowisku nauczycielki w przedszkolu. W środowisku pracy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Zatem dla stwierdzenia u niej choroby zawodowej wystarczającym było rozpoznanie przez placówkę diagnostyczną choroby będącej następstwem działania czynnika szkodliwego i ujętej w wykazie chorób zawodowych. Wskazać w tym miejscu należy, iż w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego już rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych umieszczono przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym ( guzki śpiewacze niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe ). Z orzeczeń lekarskich wystawionych przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne wynikało, iż u skarżącej zdiagnozowano przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Ta choroba nie odpowiada swym opisem jednostce chorobowej wymienionej w pozycji 7 wykazu. Jak słusznie zauważyły organy inspekcji sanitarnej nie odpowiada żadnej jednostce chorobowej ujętej w tym wykazie, także tym, które były następstwem działania innych, niż nadmierny wysiłek głosowy, szkodliwych czynników. Konkludując wskazano , że powoływanie się przez skarżącą na wprowadzenie przez organ odwoławczy pozaprawnego kryterium stwierdzania chorób zawodowych, bez dokładnego wskazania, jakie to kryterium, w jej ocenie wprowadził organ sanitarny nie mogło odnieść skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. G. zaskarżając go w całości . Na podstawie art. 173 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył powyższy wyrok zarzucając mu na podstawie art. 174 w/w ustawy naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na nieuwzględnieniu faktu, że dolegający skarżącej uraz narządu głosu -niezależnie jaka jest to choroba -winien być zakwalifikowany jako schorzenie zawodowe albowiem strona w środowisku pracy była narażona na działanie czynnika szkodliwego. Ponadto wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm. ) przez niewłaściwą jego wykładnię i uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych sprzecznych z prawem przesłanek. Wskazując na tak określone podstawy skargi kasacyjnej podniesiono , że w toku postępowania , Sąd doszedł do błędnego przekonania, że uszkodzenie narządu mowy nie uzasadnia uznania schorzenia za zawodowe albowiem nie zostało ono w taki sposób zakwalifikowane przez placówki medyczne, podczas gdy czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie występował tylko w środowisku pracy skarżącej, a Sąd nie uwzględnił tego faktu z całą pewnością wskazującego, że dolegające skarżącej schorzenie ma etiologię zawodową, przez co Sąd naruszył w/w przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. Podnosząc w/w zarzuty wniesiono o zmianą wyroku w taki sposób, by uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi II instancji do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej u skarżącej schorzenia zawodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono , że bezspornym jest, że strona przez wiele lat pracowała jako nauczyciel wychowania przedszkolnego, będąc narażoną na działanie czynnika szkodliwego w postaci eksponowania narządu głosu na stały wysiłek. Nie ulega więc wątpliwości, że wykonując pracę skarżąca narażona była na działanie czynnika szkodliwego, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania. Niezależnie zatem jakie schorzenie narządu głosu wykryto u skarżącej to stwierdzić należy, że skoro narząd ten był eksponowany na znaczny wysiłek -konsekwencja tego narażenia jest dolegające skarżącej schorzenie które ma podłoże zawodowe niezależnie od tego jak je kwalifikować w ramach wykazu chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę stoi w ocenie skarżącej w sprzeczności z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. Sygn. III RN 36/98 zgodnie z którym dla uwolnienia się od obowiązku świadczeń związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej konieczne byłoby wykazanie, że dane schorzenie nie ma związku z rodzajem pracy wykonywanej przez osobę nim dotkniętą, natomiast wytyczne Ministra Zdrowia o rozpoznawaniu chorób zawodowych ustalające surowsze , niż rozporządzenie Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U nr 65 poz. 294 ze zm.) kryteria kwalifikowania schorzeń są pozbawione mocy prawnej. W związku z powyższym wskazano , iż przyjąć należy, że jeżeli u skarżącej wykryto schorzenie narządu głosu, a warunki pracy wskazują z niemal całkowitym prawdopodobieństwem na jego etiologię zawodową, a organ orzekający nie wykluczył jednoznacznie związku przyczynowego stwierdzonej choroby z długoletnią pracą w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego - WSA winien uchylić zaskarżoną decyzję organu administracyjnego II instancji jako sprzeczną z prawem. Odpowiadając na skargę kasacyjną Przedszkole Nr [...] w P. wniosło o jej oddalenie . Podniesiono , iż w ocenie uczestnika postępowania skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom art. 174 i art. 176 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca poprzestaje na ogólnikowym zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia bez wskazania jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w jej ocenie zostały naruszone jak też bez wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik postępowania. Jednoznacznie wskazano również , że w zakresie drugiej z przywołanych podstaw kasacyjnych - skarżąca nie wykazuje jaki konkretny przepis rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 w sprawie chorób zawodowych został naruszony przez orzekający Sąd . Dodatkowo wskazano także , że również merytorycznie skarga kasacyjna jest całkowicie nieuzasadniona i gołosłowna . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Z art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika , że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić . Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wymieniającego podstawy kasacji . Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie , które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu ( paragraf , ustęp ) - zostały naruszone , na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony , gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się , który przepis prawa skarżący miał na uwadze , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania . Przepis ten musi być wskazany wyraźnie . W kasacji wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego ograniczył się wyłącznie do powołania się na przepisy art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) zarzucając naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia . Natomiast w przypadku zarzutu naruszenie prawa materialnego wskazał wyłącznie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ) przez niewłaściwą jego wykładnie . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) odnoszącego się do postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji . Wskazane wyżej dwa przepisy tej ustawy tj. art. 173 stanowiący o tym , że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyrok lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego , jak też przepis art. 174 cytowanej ustawy , który stanowi , że skargę kasacyjną można oprzeć na przesłankach naruszenia prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego , nie stanowią realizacji przesłanki z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przytoczenia podstaw kasacyjnych , tym samym wskazać należy , że podstawa kasacji nie została przytoczona . Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2004 r. sygn. akt FSK 258/04 opublikowany Przegląd podatkowy 2004/7/53 , postanowieniu NSA z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I OSK 794/05 niepublikowane. Również zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnie pełnomocnik skarżącej nie wskazał jakiegokolwiek przepisu w tym zakresie ogólnie przywołując jedynie rozporządzenie Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych , które zawiera w swej treści piętnaście paragrafów ( dwa skreślone – przypomnienie Sądu ) a te posiadają kolejne punkty i podpunkty .Wymóg przytoczenia podstawy w kasacyjnej nie jest spełniony jeżeli skarżący przywołuje treść kwestionowanego aktu prawnego ( ustawy, rozporządzenia ) bez określenia konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd z podaniem numeru artykułu paragrafu , ustępu ,punktu oraz innych jednostek redakcyjnych ( porównaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04 – publikowane ONSA i WSA 2004 r. Nr 1 poz. 9 ) . Jak już wyżej wyjaśniono , związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi , przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia naruszonego przez Sąd I instancji prawa materialnego , nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu .Przy czym podkreślić należy , że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej lub też stawiania hipotez co do tego w jaki sposób określony przepis został naruszony Wobec nie wskazania podstaw skargi kasacyjnej , Naczelny Sąd Administracyjny który nie może domniemywać jej zakresu postanowił odrzucić wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 193 i art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Z tych powodów orzeczono jak w sentencji .