II OSK 849/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Drwinia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 860/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2022 r. nr WI-I.7840.23.3.2022.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Drwinia na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2022 r, II SA/Kr 860/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2022 r. znak: WI-I.7840.23.3.2022.MA utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego nr 1054/2020 z 7 grudnia 2020 r. znak: AB.6740.1.722.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK) w ramach zadania pn.: "Budowa punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych PSZOK na terenie gminy Drwinia" na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym Z. [Nr ...], jednostce ewidencyjnej [...], D. w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w punkcie II. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Drwinia (dalej: Gmina), zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania względnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę, a także o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że: a) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po złożeniu przez inwestora dokumentacji geologicznej w związku z opublikowaniem w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r., II SA/Kr 768/21, miało istotny wpływ na wynik sprawy; względnie w sytuacji uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony: b) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po złożeniu przez inwestora dokumentacji geologicznej w związku z opublikowaniem w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r., II SA/Kr 768/21, stanowiło podstawę do uchylenia również decyzji organu I instancji a zatem decyzji poprzedzającej w rozumieniu pkt 1 zaskarżonego wyroku; c) dokumentacja geotechniczna przedstawiona przez inwestora organowi II instancji w związku i wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r., opublikowanego w sprawie II SA/Kr 768/21, a zatem w niniejszej sprawie, posiadała nieścisłości i wady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zakwestionowany przepis obliguje organ do wysłuchania stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Jedynie w sytuacjach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w § 1, czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Nadto przepis art. 10 § 3 k.p.a. w sytuacjach określonych w § 2 nakłada na organ administracji publicznej dodatkowy obowiązek związany z utrwaleniem tej sytuacji w aktach sprawy, w drodze adnotacji. Powyższe regulacje dotyczą zarówno postępowania przed organem I instancji jak i II instancji, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę w art. 10 § 1 k.p.a. zwrotu "przed wydaniem decyzji". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony niejako ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, a zatem wyznaczenie terminu na wypowiedzenie jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ powinien oczekiwać na stanowisko strony. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki NSA: z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17; z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2908/17; z 9 czerwca 2022 r., I OSK 841/19; z 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zauważenia wymaga, na co z resztą zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się do co zebranych materiałów zostało skierowano do stron postępowania w piśmie z 20 kwietnia 2022 r., czyli w tym samym piśmie, którym wezwano skarżącą kasacyjnie Gminę do m.in. przedstawienia skorygowanych i spójnych 4 egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie informacji zawartych w opinii geotechnicznej. Nie sposób zatem uznać, że akta postępowania były wówczas kompletne. W związku z powyższym, rację ma Sąd I instancji, że wezwanie do końcowego zapoznania się aktami sprawy w sytuacji, gdy pełnomocnik inwestora został jeszcze zobowiązany do przedłożenia istotnych dla sprawy dokumentów, których prawidłowość determinuje dopiero możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, nie stanowi wezwania, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., czyli umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślenia również wymaga, że pismem z 9 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o wyznaczenie późniejszego terminu na zapoznanie się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów po ich uzupełnieniu, tj. po wykonaniu czynności, do których wykonania wezwano inwestora pismem z 20 kwietnia 2022 r., wskazując że z uwagi na fakt, iż Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej nie może być mowy o rzeczywistej możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, skoro wówczas akta sprawy były niekompletne. Pomimo powyższej okoliczności, skarżącej w istocie nie umożliwiono zapoznania się z pełnymi aktami sprawy. Tymczasem dokumenty, które miały być uzupełnione miały istotne znaczenie, albowiem wadliwość w dokumentacji geotechnicznej stanowiła podstawę do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2021 r., II SA/Kr 768/21, poprzedniej decyzji Wojewody, zaś skarżąca od samego początku postępowania podnosiła szereg zarzutów dotyczących błędów i nieścisłości właśnie w tej dokumentacji. Ponadto, w momencie wystosowania do stron pisma z 20 kwietnia 2022 r., w aktach sprawy nie znajdowały się jeszcze materiały, które stanowiły podstawę do ustalenia odległości pomiędzy granicą działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, od działki inwestycyjnej (co również stanowiło podstawę do uchylenia decyzji wyrokiem z 20 października 2021 r.). Tym samym, uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy po ich uzupełnieniu i "dokonaniu korekt" przez inwestora (co miało istotne znaczenie dla kierunku załatwienia sprawy przez organ), zwłaszcza w sytuacji w której strona wskazała wprost, że takie działanie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i zażądała wyznaczenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy po ich uzupełnieniu, nie może być inaczej traktowane niż naruszenie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca została bowiem pozbawiona możliwości ustosunkowania się do argumentacji inwestora i uzupełnionej dokumentacji, której prawidłowość jest kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy, a która jak wynika z zaskarżonego orzeczenia nadal nie została prawidłowo sporządzona. Z kolei co do kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie Gminę kwestii uchylenia zaskarżonym wyrokiem również decyzji organu I instancji wyjaśnić należy, że było to uzasadnione w świetle okoliczności niniejszej sprawy. Podjęte przez Wojewodę działania, które zgodnie z wyrokiem z 20 października 2022 r. wydanym w sprawie II SA/Kr 768/21, miały doprowadzić do zgodności z prawem decyzji Starosty, okazały się w istocie nieskuteczne, bowiem przedmiotowa dokumentacja nadal budzi istotne i liczne zastrzeżenia oraz wątpliwości, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.