II OSK 852/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 1330 (jeden tysiąc trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r. oddalił skargę Gminy Miasta Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB, ponownie rozpatrując odwołanie Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej PGM), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującą Gminie Miasto Z. doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. S., w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosło PGM, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.) i art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W opinii Sądu, organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy, zatem nie naruszyły art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył też art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem materiał dowodowy w tej sprawy został wyczerpująco zebrany i prawidłowo oceniony. Stwierdziwszy, że: "W rozpoznawanej sprawie oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu", Sąd podał, że orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) organ nadzoru budowlanego był związany stanowiskiem konserwatora zabytków. Skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. W ocenie Sądu budynek przy ul. S. wymaga pozwolenia organu konserwatorskiego, ponieważ widnieje w wykazie obiektu objętych ochroną pod adresem ul. P. w Z. Obecnie przedmiotowy budynek posiada adres ul. S. w Z. Niezgodność adresów spowodowana jest brakiem aktualizacji karty gminnej ewidencji zabytków, co potwierdza załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia ewidencji zabytków Gminy Miasto Z. oraz karta gminnej ewidencji zabytków z dnia 13 listopada 2007 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 p.b., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zdaniem Sądu, dopiero jego uzyskanie pozwala na uzyskanie pozwolenia na legalizację wykonanych robót. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w sytuacji, gdy organy administracji oraz Sąd I instancji nie ustaliły czy jest możliwe wykonanie czynności dodatkowych, które umożliwiłoby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (tj. czy jest możliwa legalizacja wykonanych robót budowlanych) oraz przedwczesne zastosowanie rozwiązania ostatecznego w postaci doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanych robót - co przy braku ustalenia jaki był ów stan poprzedni i jaki był dokładny zakres prac czyni takie rozstrzygnięcie niewykonalnym; 2. art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] października 2014 r. stanowi uzgodnienie, o którym mowa w tych przepisach – w sytuacji gdy jest to jedynie pismo informujące zawierające lakoniczne informacje postulaty jak budynek ten powinien wyglądać, nie precyzujące ani stanu do jakiego należałoby budynek ten doprowadzić, ani zakresu koniecznych do tego prac - zaś to na organach administracji spoczywał w tym zakresie obowiązek współdziałania i uzyskania odpowiedniego stanowiska Konserwatora wydanego w formie postanowienia; 3. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie - w sytuacji gdy budynek przy ul. O. w Z. nie jest wpisany do rejestru zabytków i podjęcie przy nim robót budowlanych nie wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jest to obiekt wpisany jedynie do gminnej ewidencji zabytków i prace narzucone decyzją administracyjną winny być uprzednio uzgodnione z konserwatorem zabytków; II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nie odniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez organ II instancji: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie stanu elewacji na poziomie parteru budynku mieszkalno - usługowego w Z. przy ul. O. sprzed wykonania prac przez najemcę w związku z zawarciem umowy najmu lokalu, a w konsekwencji błędne ustalenie zakresu rzekomo wykonanych robót w postaci termomodernizacji budynku metodą lekko-mokrą, skutkujących w ocenie organów degradacją wartości zabytkowych przez pominięcie plastyki tych ścian podkreślonych ceglanym detalem lizyn i gzymsów; b) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jakiego konkretnie stanu poprzedniego ma zostać doprowadzona elewacja budynku mieszkalno - usługowego w Z. przy ul. O.; które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do: (i) błędnego przyjęcia, że stan faktyczny został przez organy obu instancji prawidłowo ustalony; (ii) lakonicznego i ogólnikowego sporządzenia uzasadnienia, w tym w szczególności niewyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz (iii) uniemożliwienia skarżącej poznania motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i błędne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji w ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w konsekwencji czego wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten nie ustalił bowiem należycie stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadził prawidłowo postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i w konsekwencji nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji doszło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast do jej uwzględnienia stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji uznając stanowisko organów administracyjnych za prawidłowe nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie dokonał uzgodnienia przedmiotowych robót budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie można bowiem uznać, aby do uzgodnienia takiego doszło z uwagi na przesłane do organu I instancji pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] października 2014 r. Uzgodnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 p.b., następuje w trybie art. 106 k.p.a., to jest postanowieniem (a nie pismem) wojewódzkiego (a nie miejskiego) konserwatora zabytków, na które inwestorowi służy zażalenie do Generalnego Konserwatora Zabytków (por. np. A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 39 ustawy – Prawo budowlane). Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z art. 106 k.p.a. jest więc trafny. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji analizując zgodność zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 3 p.b., podał, że organ nadzoru budowlanego orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. był związany stanowiskiem konserwatora zabytków oraz że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają pozwolenia organu konserwatorskiego. Sąd stwierdził, że przedmiotowy budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i w tej sytuacji, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 p.b., podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższe stanowisko Sądu I instancji zawiera istotną sprzeczność. Skoro bowiem Sąd ten stwierdził, że przedmiotowy budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, to nie miał podstaw do przywoływania przepisów dotyczących obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. jest zatem w pełni uzasadniony. W konsekwencji ocena, czy w sprawie tej winien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., byłaby przedwczesna. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, a postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji dotknięte było istotnymi wadami. Skoro bowiem organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, w konsekwencji czego zastosowanie w sprawie miał art. 39 ust. 3 p.b., to – jak już wyżej wskazano – wadliwie przeprowadził postępowanie w zakresie wynikającym z treści tego unormowania. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwe zgodne z prawem rozstrzygnięcie, czy i jakie obowiązki należy nałożyć na Gminę Miasto Z. w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i jak obowiązki te sformułować. Zawarte w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "W rozpoznawanej sprawie oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu" jest sprzeczne zarówno z rzeczywistym rozstrzygnięciem Sądu, oddalającym – a nie uwzględniającym – skargę, jak i z dalszymi motywami tego wyroku. Wynika z nich bowiem, że – w ocenie Sądu I instancji – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Powyższe wadliwe stwierdzenie świadczy również o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.