II OSK 861/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 58/20 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 58/20 oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lutego 2020 r. Spółka P. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę – antenowej konstrukcji wsporczej typu DIPOD o wysokości 10 m. We wniosku wskazano, że terenem inwestycji jest budynek przy ul. B. w G., posadowiony na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane ww. działkami (stosunek zobowiązaniowy – umowa najmu). W dniu [...] marca 2020 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku Spółki bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków określonych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2020 r. Organ wyjaśnił przy tym, że budynek przy ul. B. zlokalizowany jest na działkach nr [...], a konstrukcja wsporcza projektowanej anteny na działkach [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu ponaglenia Spółki, stwierdził, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w rozpoznaniu wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę, domagając się zobowiązania organu do merytorycznego zakończenia sprawy w przedmiocie jej wniosku z [...] lutego 2020 r., stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd podniósł, że skarżąca Spółka w złożonym wniosku jako teren inwestycji wskazała adres ul. B. w G., działki nr [...]. W piśmie z [...] lutego 2020 r. wskazano, że inwestycja – antenowa konstrukcja wsporcza wraz z zasilaniem znajdować się będzie na części ww. budynku, która to część zajmuje jedynie działkę nr [...]. Pozostałe działki znajdują się pod resztą budynku, na którym nie planuje się dalszych prac budowlanych. Tak określony teren inwestycji oznacza, zdaniem Spółki, że wniosek jest kompletny i brak było podstaw do wzywania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku ww. zakresie. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd wskazując, że w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja ma zostać zrealizowana na budynku, nie ma znaczenia, na której jego części obiekt zostanie umieszczony – terenem inwestycji są wszystkie działki, na których budynek jest posadowiony. W niniejszej sprawie inwestor dysponował uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z [...] listopada 2019 r., z którego wynikało, że adres ul. B. obejmuje działki nr [...]. Jednocześnie w toku postępowania organ pozyskał mapę ewidencyjną gruntów, z której wynika, że budynek przy ul. B. jest posadowiony również na działkach [...], a konstrukcja wsporcza anteny na działkach nr [...]. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uprawniona była ocena, że wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji realizowanej na budynku pod ww. adresem podający jako teren inwestycji wyłącznie działki nr [...] zawiera braki w zakresie oznaczenia prawidłowo terenu inwestycji. Zaistniały zatem przesłanki do wezwania inwestora o uzupełnienia tych braków w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), a więc również z zastosowaniem wskazanego w tym przepisie rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wezwanie inwestora do uzupełniania wniosku poprzez wskazania wszystkich działek stanowiących teren inwestycji było uzasadnione, zatem nie sposób zarzucać organowi przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Również zarzut bezczynności okazał się, zdaniem Sądu, niezasadny, skoro brak merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora został poprzedzony prawidłowym wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W opinii Sądu, nie ma racji Spółka twierdząc, że swoje ustalenia dotyczące posadowienia budynku przy ul. B. organ oparł na danych z geoportalu, a w ocenie skarżącej dane z tej strony nie mogą unieważniać informacji zamieszczanych w ewidencji gruntów. W aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna, która obrazuje położenie budynku zlokalizowanego pod tym adresem, a zatem dokument oficjalny. Odniesienie do geoportalu znajduje się wyłącznie w postanowieniu Wojewody rozpoznającym ponaglenie, a zatem dane z tej strony nie były podstawą do stwierdzenia niekompletności wniosku i wezwania inwestora do jego uzupełnienia. Z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wskazanych w wezwaniu braków wniosku właściwą, zdaniem Sądu, reakcją organu administracji architektoniczno-budowlanej było pozostawienie wniosku bez rozpoznania i poinformowanie o tym wnioskodawcy, czemu Prezydent uczynił zadość pismem z dnia [...] marca 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku, zobowiązania Prezydenta Miasta G. do merytorycznego zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: 1. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. - poprzez bezpodstawne pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia i odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie uznania, że podstawą do takiego działania może być niezgodność informacji zawartych w ewidencji gruntów z informacjami wskazanymi w geoportalu, w szczególności poprzez bezpodstawne założenie, że dokumenty przedłożone przez skarżącą były uproszczoną a więc niepełną wersją informacji zawartych w rejestrze; 2. art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z art. 24 i art. 26 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w tym § 52, w szczególności ust. 3), w zw. z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty w szczególności załącznikiem nr 1 (w tym pkt C1 załącznika nr 1) oraz ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - poprzez uznanie, że informacje zawarte w geoportalu, stanowią podstawę do unieważnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a dokumenty przedstawione przez skarżącą stanowią uproszczoną wersję informacji zawartych w ewidencji, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego; 3. art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez organ administracji postępowania w sposób budzący wątpliwość, w szczególności poprzez wydawanie w jednym postępowaniu dokumentów (wypisów i wyrysów), które następnie kwestionowane są w innym postępowaniu, prowadzonym przez ten sam organ. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Prezydent Miasta G. nie pozostawał w bezczynności w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Powodem pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki było nieuzupełnienie przez nią braków określonych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, budynek przy ul. B. w G. zlokalizowany jest na działkach nr [...], a konstrukcja wsporcza projektowanej anteny miałaby być zrealizowana na działkach [...]. Słusznie zatem organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, a w sytuacji, gdy inwestor wniosku nie uzupełnił, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta G. prawidłowo wniosek ten pozostawił bez rozpoznania. Zauważyć przy tym wypada, że pozostawienia wniosku bez rozpoznania (a nie odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem takiego rozstrzygnięcia organ nie podjął) było oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie było dowolne. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust 4 p.b. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., gdyż pozostawienie wniosku (a nie sprawy – jak podano w omawianym zarzucie) bez rozpoznania nie było bezpodstawne i wynikało z nieuzupełnienia wniosku przez inwestora. Nie było więc wynikiem braku podejmowania koniecznych czynności przez organ. Podkreślić przy tym należy, że na etapie pozostawiania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania nie były stosowane przepisy prawa budowlanego, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć unormowań tej ustawy, skoro ich nie stosował. Z podobnych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 p.b. (gdyż przepisów tej ustawy nie stosowano na tym etapie postępowania) w zw. z art. 24 i art. 26 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w tym § 52, w szczególności ust. 3), w zw. z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty w szczególności załącznikiem nr 1 (w tym pkt C1 załącznika nr 1) oraz ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Jeżeli chodzi o naruszenie innych przepisów niż Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, bowiem nie wynika z niego jednoznacznie, jakie konkretnie – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (sformułowanie "w tym § 52, w szczególności ust. 3" wskazuje, że w opinii strony naruszono również inne przepisy tego rozporządzenia, jednak ich nie wskazano), a także rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty w szczególności załącznikiem nr 1 (w tym pkt C1 załącznika nr 1) i ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (w odniesieniu do tych aktów nie zostały wskazane żadne konkretne unormowania). Niemniej jednak zauważyć wypada, że organ nie uznał, że informacje zawarte w geoportalu stanowią podstawę do unieważnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (organ nie "unieważniał" danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków), lecz stosownie do art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zgromadził materiał dowodowy i należycie go ocenił. Sąd I instancji nie naruszył również art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował, jako że sądy administracyjne prowadzą postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaś sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że Prezydent Miasta G. działał na podstawie przepisów prawa i zgodnie z nimi ocenił zebrane w sprawie dowody. To, że strona skarżąca kasacyjnie uważa, że wadliwie była wzywana do uzupełnienia braków wniosku nie oznacza, że tak było w rzeczywistości i że organ – pozostawiając jej wniosek bez rozpoznania – pozostawał w bezczynności. Zaznaczyć przy tym wypada, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie uniemożliwia uzyskania takiego pozwolenia po spełnieniu wszystkich – również formalnych – wymogów. Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.