II OSK 867/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del. NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 527/10 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 867/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gd 527/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi G. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Prezydent Miasta Gdyni odmówił G. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową, elektryczną, przyłączem wodociągowym, kanalizacją sanitarną i kanalizacją deszczową. W uzasadnieniu podano, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nałożono na G. G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, jednakże w terminie wynikającym z postanowienia inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. G. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 57 k.p.a. w zakresie zachowania terminów, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w zakresie zachowania formy wezwania i zachowania terminów oraz art. 32 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zakresie oceny materiału dowodowego. Wniosła o nałożenie kary na organ administracji w oparciu o art. 35 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane z tytułu przewlekłości postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając w uzasadnieniu, że złożona do aktach sprawy dokumentacja projektowa, jak również dołączone do odwołania dokumenty nie czyniły zadość wymaganiom prawa i pozostawiły wniosek nadal niekompletnym. Teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Wobec tego w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia w formie decyzji. Tzw. milcząca zgoda organu w tym przedmiocie jest niewystarczająca. Inwestor nie przedłożył decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Projekty zagospodarowania terenu oraz zatoki postojowej nie są spójne w zakresie ilości miejsc postojowych z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w projekcie inwestor nie wykazał zapewnienia 2 miejsc postojowych na terenie działki budowlanej lub w inny, określony w karcie terenu sposób. Ponadto w projekcie budowlanym inwestor nie przedstawił zamierzenia inwestycyjnego w rozwinięciu pierzei ulicy, a w przypadku budynków zlokalizowanych na skarpach dodatkowo w przekrojach przez ulice i kwartał zabudowy oraz w widoku od strony skarpy w kontekście analizy urbanistycznej (elewacje i przekroje budynku w obrębie działki własnej są wobec wyżej wymienionego niewystarczające). Nie wskazano jednoznacznie rozwiązania technicznego dotyczącego zabezpieczenia chodnika, a wynikającego z uzgodnienia Inżynierii Ruchu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. G. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego uwzględnienia, powodujące pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez niedokonanie oceny, czy konserwator zabytków w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę prowadził rejestr zabytków, czy też jedynie dysponował decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. o wpisie zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry do rejestru, naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie w ocenie dowodów załączonych przez skarżącą do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Nadto zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, stwierdzającej obowiązek inwestora uzyskania zgody (w formie decyzji) konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych, w sytuacji gdzie brak było rejestru zabytków (wpisu do rejestru zabytków) i tym samym to na organie administracji ciążył obowiązek dokonania uzgodnień z konserwatorem zabytków, zaś inwestor nie miał obowiązku uzyskania i dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji konserwatora. Zarzuciła też naruszenie art. 33 ust 2 i art. 35 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że inwestor nie przedłożył dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę w zakresie dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w obrocie prawnym pozostaje negatywna dla Skarżącej decyzja Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008r. dotycząca przedmiotowej inwestycji. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, którego odmówiły organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż istota sporu i główny zarzut skargi dotyczył wymogu uzyskania decyzji konserwatora zabytków. Organ wskazywał na konieczność dostarczenia przez skarżącą decyzji konserwatora o pozwoleniu na wykonanie robót na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze wniesionej do Sądu twierdziła, że brak jest podstaw do żądania przez organ takiego pozwolenia. W jej ocenie projekt budowlany powinien być jedynie zaopiniowany przez konserwatora, jako że teren podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie opinii i wobec milczenia konserwatora należy uznać uzgodnienie za dokonane. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie znajdującym się w obszarze zabytkowym, tj. zespole urbanistycznym Kamiennej Góry, który został wpisany do rejestru zabytków pod nr 929 decyzją z dnia [...] lutego 1985 r., a obecnie jest to nr 1083 rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego. W tej sytuacji wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków. Inwestorka nie uzyskała takiego pozwolenia, co więcej w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia [...] marca 2008r., w której zawarta jest odmowa wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie przedmiotowego domu jednorodzinnego, według projektu budowlanego dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja ta została wydana na wniosek złożony przez skarżącą w dniu 27 listopada 2007r. W dacie tej skarżąca wystąpiła również o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek ten został cofnięty przez skarżącą, skutkiem czego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Prezydent Miasta Gdyni umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie zaś w dniu 17 kwietnia 2008r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczący tej samej inwestycji w oparciu o ten sam projekt budowlany, który już znajdował się w aktach sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania, co wynika zarówno z treści wniosku, jak i oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011r. Bezsporne jest, że odmowna decyzja konserwatora nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie skarżąca wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia negatywnej decyzji konserwatora, jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010r. utrzymał w mocy tę decyzję. W ocenie Sądu I instancji toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji konserwatora nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. G. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 39 ust 1 i 3 ustawy Prawo budowlane; art. 151 ppsa w zw. z art. 33 ust 2 i art. 35 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 3 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 i 77 Kpa; art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 77 i 80; art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 i 77, art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 2 i art. 126 Kpa; art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 10 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że na dzień złożenia przez Skarżącą wniosku o pozwolenie na budowę konserwator zabytków nie dysponował rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków natomiast tylko faktyczny wpis do rejestru, nie sama decyzja o wpisie, uruchamia podwyższona ochronę konserwatorską. Niezasadne jest zatem zdaniem Skarżącej stanowisko organów obu instancji zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, iż składając wniosek o pozwolenie na budowę powinna przedłożyć decyzję konserwatora zabytków w przedmiocie wyrażenia zgody na prowadzenie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak to słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wprawdzie kwestionowana decyzja odmowna została wydana wobec nieusunięcia przez Skarżącą braków wniosku o pozwolenie na budowę, to jednak kluczową kwestią jest nieprzedstawienie wymaganej w danej sprawie decyzji organu właściwego w sprawach ochrony dóbr kultury i zabytków. Nie może być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowana obecnie okoliczność, iż dany teren pozostaje pod ochroną powyższego organu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja negatywna dla zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej, zaś jej starania o usunięcie tej decyzji poprzez wygaszenie, na dzień rozpoznawania sprawy administracyjnej, a także sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny nie były uwieńczone pozytywnym dla Skarżącej rezultatem. Skoro więc Skarżąca w określonym stanie faktycznym sprawy nie miała możliwości wywiązania się z postanowienia organu budowlanego wzywającego do uzupełnienia braków wniosku, zaś brak tego wywiązania się próbuje się nieskutecznie tłumaczyć tym, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków należącego do niej terenu nie została wykonana, wszelkie jej zarzuty tak dotyczące wadliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też przewlekłości postępowania administracyjnego, prawidłowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zostały uznane za bezskuteczne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.