II OSK 871/20

Dnia 25 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 770/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2019 r., nr SKO.415/91/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 770/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Rzeszowie i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 marca 2019 r., nr AR.6730.68.42.2018.BS68, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z 6 listopada 2018 r.) Prezydent Miasta Rzeszowa wydał w dniu 4 marca 2019 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym na działce nr [...] w R.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "Projektant" w Rzeszowie. Zaskarżoną decyzją SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy ww. decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w ww. decyzji kasatoryjnej z 6 listopada 2018 r. Decyzja organu I instancji zawiera szczegółową charakterystykę obszaru, na którym projektowana jest inwestycja, wskazując na jego walor rolno-osadniczy, oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świlcza symbolem RM. Sąsiednia zabudowa obejmuje funkcję mieszkalną wielorodzinną (pkt 1.1 analizy), a sąsiednie względem projektowanego budynki zlokalizowano w linii około 14 m od jezdni ulicy [...], co uzasadniało linię zabudowy uwidocznioną na załączniku graficznym. W ocenie Kolegium, szczegółowo oceniono dopuszczalność proponowanej przez inwestora powierzchni zabudowy (50,3%) na tle wymienionych w pkt 1.3 analizy działek kształtujących ten wskaźnik. Kolegium podkreśliło, że pod względem wiedzy specjalnej (urbanistycznej) o dopuszczalności tego wskaźnika (ustalonego w górnym przedziale wartości wziętych z obszaru analizowanego) przesądziła skala całego obszaru urbanistycznego już istniejącego oraz realizowanego osiedla mieszkaniowego. Taka argumentacja, jest natomiast dostateczna aby wypełnić wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Należycie wykazano też gabaryty i formę architektoniczną na badanym obszarze analizowanym (pkt 1.4. analizy), wskazując, że budynki reprezentatywne dla zabudowy kształtującej ład przestrzenny oceniany przez autora analizy, obejmują szerokość elewacji frontowej od 35 do 43 m (średnia 38 m), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych obejmuje wartości od 17 do 20 m (średnia 18,8 m), a geometria dachu wskazuje na dachy płaskie wysokości 17-20 m. Projektowany front elewacji wyznaczony na 15 m (z tolerancją do maksymalnie 20 m) wpisuje się w swoich granicach w gabaryty frontu działki wynoszącego 20 m. Przytoczono działki (z numerów i opisów nieruchomości) delimitujące wraz projektowaną inwestycją układ urbanistyczny zrelacjonowany w analizie. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że konkretna długość ściany budynku i dopuszczalność jej lokalizacji ścian w stosunku do granicy działki budowlanej wskazywana jest na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest naruszeniem prawa posłużenie się pewną tolerancją wskaźników przewidującą wartości minimalne i maksymalne. Kolegium podało, że niewątpliwie zabieg taki czyni decyzję w jej fazie wykonawczej łatwiejszą do zastosowania w konkretnych realiach terenowych (często nieznanych jeszcze w fazie orzekania o warunkach zabudowy, np. związanych z instalacjami, rodzajem gleby itp.) i odpowiada wymogom prawa, o ile górne jak i dolne ekstrema wpisują się w przedziały kształtowane przez zabudowę obszaru analizowanego wyselekcjonowaną zgodnie z mechanizmem z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, co ma miejsce w opisywanej sprawie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółdzielnia, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 8a K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 110 K.p.a.; 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia; art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 770/19, uwzględniając skargę, wskazał, że trafne są zarzuty skargi wskazujące na pominięcie w przeprowadzonej analizie zabudowy na działkach nr [...] i nr [...], które bezpośrednio sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy jednoznacznie wynika, że ww. działki znajdują się w obszarze analizowanym i są zabudowane, natomiast w części tekstowej analizy zabudowa na tych działkach została pominięta. Ta zasadnicza kwestia czyni analizę wadliwą, co bezpośrednio wpływa też na ocenę legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak słusznie wskazano w skardze, parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym rzutują na ustalenie parametrów planowanej zabudowy dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji frontowej ma szczególnie istotne znaczenie. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie działka objęta inwestycją przylega do drogi – dz. nr ew. [...], ul. [...], graniczy także z działką nr [...], która na mapie w załączniku graficznym opisana jest jako "droga". Wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne", co oznacza, że teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13). Ponadto, to wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi, dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Dopiero po ustaleniu gdzie będzie znajdował się wjazd lub wejście główne na teren inwestycji, właściwy organ może ustalić front działki i jego szerokość. Organy przyjęły zgodnie z wnioskiem, że "wnioskowany dojazd do drogi publicznej" następuje od strony działki nr [...]. Szerokość elewacji frontowej określono na 15 m, która to wielkość po przyjęciu tolerancji do 20%, de facto pokrywa się z szerokością działki nr [...] (ma ona kształt wydłużonego prostokąta). W tym zakresie słuszne są wątpliwości strony skarżącej co do naruszenia § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji, kiedy szerokość elewacji frontowych w obszarze objętym analizą wynosi od 35 m do 43 m (średnia 38 m). Zarówno organ I, jak i II instancji nie wyjaśniły tych wątpliwości, nie wskazały dlaczego w tym zakresie odstąpiono od wartości wyliczonych według ogólnych reguł i dopuszczono inną szerokość na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Za wyjaśnienie takie nie można uznać ogólników przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to szczególnie istotne, gdy kwestionowane są wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe zarzuty zostały bowiem sformułowane w odwołaniu w odniesieniu do linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości tej elewacji. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów, jednakże do zarzutów skierowanych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy powinien odnieść się w pierwszej kolejności. Szczegółowe wywody w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którego treść określa art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie ma też znaczenie fakt, że w ww. decyzji kasatoryjnej SKO zakwestionowało brak szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od średnich wartości obliczonych dla obszaru analizowanego w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi (§ 5 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku szerokości elewacji frontowej, parametr ten uległ zmianie w stosunku do pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 20 sierpnia 2018 r. – było 10 m (z tolerancją do 20%), obecnie jest – 15 m (z tolerancją do 20%). Zarówno jednak poprzednia, jak i obecna wielkość tego parametru odbiega znacznie od średniej wielkości w obszarze analizowanym (38 m). W odniesieniu do tej kwestii w zaskarżonej decyzji wskazano, że "projektowany front elewacji wyznaczony na 15 m (z tolerancją do maksymalnie 20 m) wpisuje się w swoich granicach w gabaryty frontu działki wynoszącego 20 m". W tej sytuacji trudno mówić o uzasadnieniu odstąpienia od wyznaczenia innej szerokości niż wyliczona na podstawie § 6 ust. 1, które jak wyraźnie wskazuje to § 6 ust. 2 rozporządzenia musi wynikać z analizy. Podobnie przedstawiona została kwestia odstąpienia od wyznaczenia parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (50,3 %), która w ocenie Kolegium jest dopuszczalna na tle wymienionych w pkt 1.3 analizy powierzchni działek kształtujących ten wskaźnik. Kolegium podkreśliło, że "pod względem wiedzy specjalnej (urbanistycznej) o dopuszczalności tego wskaźnika (ustalonego w górnym przedziale wartości wziętych z obszaru analizowanego) przesądziła skala całego obszaru urbanistycznego już istniejącego oraz realizowanego osiedla mieszkaniowego. Taka argumentacja, jest natomiast dostateczna aby wypełnić wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia". Tak ogólne sformułowanie nie zostało poparte przez organ odwoławczy żadną argumentacją, brak jej również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z treści analizy wynika natomiast, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy – 50,3% w stosunku do powierzchni działki wymaga przeanalizowania przez organ "w skali całego obszaru urbanistycznego istniejącego i realizowanego osiedla mieszkaniowego". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Szmaragd Developer sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami ww. ustawy oraz rozporządzenia, podczas, gdy w stanie faktycznym sprawy kryteria warunkujące wydanie przedmiotowej decyzji zostały w całości spełnione. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie nieprawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, a wyznaczone na tej podstawie parametry pozostawały w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami ww. rozporządzenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, iż organy obu instancji zaniechały sporządzenia uzasadnienia wydanych decyzji w sposób odpowiadający wymogom zawartym w tym przepisie, podczas, gdy sporządzone uzasadnienia zawierają wszelkie wyjaśnienia okoliczności oraz dowodów stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. W związku z zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o błędnie sporządzoną analizę planistyczną. Przy ustalaniu warunków zabudowy organy obu instancji pominęły parametry zabudowy znajdującej się na dwóch działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Trudno w zasadzie polemizować z argumentacją skargi kasacyjnej w tym zakresie, ponieważ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wymagał uwzględnienia istniejących parametrów zabudowy, która to zabudowa występuje w obszarze analizowanym. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby na ww. dwóch działkach nie znajdowała się zabudowa, która pozwalałaby ustalić parametry zabudowy. Oznacza to, że decyzje administracyjne organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, a mianowicie, analizą planistyczną objęto tylko niektóre z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W tych warunkach argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca, że organy planistyczne dokonały stosownej analizy planistycznej i ustalił parametry zabudowy, nie jest wystarczająca, ponieważ nie zmienia to faktu, że tak dokonana analiza planistyczna nie objęła swoim zakresem zabudowy ww. dwóch działek. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby dostrzeżona w omawianym zakresie wada postępowania nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, skoro analiza planistyczna zawiera braki. W tym miejscu należy wskazać, że analiza planistyczna w odniesieniu do ww. dwóch działek wskazywała, że znajdują się na nich dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami podziemnymi "w realizacji". Niemniej budynki te zostały uwzględnione w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej sporządzonej 18 grudnia 2018 r., zaś w załączeniu do odwołania od decyzji organu I instancji przedstawiono materiał zdjęciowy obrazujący stan realizacji inwestycji na 12 i 14 grudnia 2018 r., z którego wynika, że na ww. działkach znajdowała się zabudowa, która pozwalała na ustalenie chociażby takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej. Co prawda, kwestia ustalenia szerokości elewacji frontowej, która w niniejszej sprawie jest usytuowana od strony ulicy [...] (działka nr [...]) została wyjaśniona i uzasadniona przez organy, ponieważ głównym tu determinantem jest niewielka szerokość frontu działki (20 m). Niemniej w ogólności ocena ta i tak nie niweczy stwierdzenia, zgodnie z którym w odniesieniu do ustalenia parametrów zabudowy brak jest podstaw do przyjęcia, że pominięcie w analizie urbanistycznej zabudowy znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach mogłoby stanowić podstawę do akceptacji stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o jakoby prawidłowo ustalonych parametrach zabudowy. Wbrew temu stanowisku, organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia właściwych gabarytów oraz formy architektonicznej na badanym obszarze analizowanym (a więc także w zakresie parametrów, o jakich mowa w § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Ma w tym zakresie bowiem znaczenie stan istniejącej zabudowy na sąsiednim terenie, ponieważ do istoty ustalania warunków zabudowy należy uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego wokół terenu planowanej inwestycji (ma bowiem znaczenie czy dana działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy), a braki w tym zakresie uprawniają do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne narusza zasady postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.