II OSK 872/18

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zbigniew Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/17 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentów 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce przedmiotu sprawy "umorzenie postępowania odwoławczego" wpisuje "odmowy dostępu do dokumentów" oraz w pkt 1 rozstrzygnięcia w miejsce "uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji" wpisuje "uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/17, w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentów uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2016 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynęło zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu [...]. W efekcie pisemnej interwencji w dniu [...] lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził kontrolę interwencyjną w firmie S. Sp. z o. o. w W. - dalej "skarżąca" lub "Spółka" (protokół nr [...]). Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r. (stanowiącym załącznik nr 2 do protokołu kontroli) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował S. Sp. z o. o. w W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie naruszeń prawa oraz decyzji obciążającej stronę kosztami wykonania czynności, o której mowa w art. 75 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594). Pismami z dnia [...] sierpnia 2016 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz o udostępnienie danych dotyczących podmiotu składającego interwencję i jego pełnomocnika. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił udostępnienia danych podmiotu interweniującego. Zdaniem organu ujawnienie danych podmiotu składającego interwencję dotyczącą [...] naruszyłoby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej: k.p.a. Zdaniem organu wskazanie danych interwenienta w żaden sposób nie może merytorycznie wpłynąć na postępowanie administracyjne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 74 § 2, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia, wniesionego przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo, w myśl zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tj. art. 10 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i art. 73 k.p.a. umożliwił stronie, podczas kontroli sanitarnej wgląd do akt sprawy, zastrzegając jedynie dane pozwalające na identyfikację podmiotu składającego interwencję. Podkreślił, że kontrola nie była postępowaniem administracyjnym, a przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że ujawnienie danych podmiotu interweniującego naruszyłoby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 k.p.a., z którego wynika ochrona danych podmiotu składającego interwencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że art. 74 § 1 k.p.a. w żądaniu udostępnienia akt sprawy przekłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową ponad ważny interes strony. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228.) Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "poufne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnianie tych informacji spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, która przejawia się w okolicznościach enumeratywnie wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W rozpatrywanej sprawie organ wyłączył z akt sprawy informacje dotyczące podmiotu, który wystąpił z pisemną interwencją dotyczącą podejrzenia naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu [...]. Dane pozwalające na identyfikację podmiotu składającego interwencję nie były opatrzone klauzulą "poufne", jednak organy obu instancji przyjęły, że ich ujawnienie naruszałyby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przywołane stanowisko organów sanitarnych jest błędne i wynika z całkowitego niezrozumienia charakteru przepisu art. 74 § 1 k.p.a., który ogranicza stronie wgląd do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ograniczenie prawa dostępu do akt sprawy administracyjnej może wystąpić jedynie w oparciu jednoznaczny przepis ustawowy. Może on wynikać z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej (np. lekarskiej, adwokackiej, radcowskiej, notarialnej) lub innej tajemnicy prawnie chronionej (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy bankowej). W każdym przypadku wystąpienia obowiązku zachowania takiej tajemnicy konieczne jest ustalenie stosunku tej regulacji do normy art. 73 k.p.a., gwarantującej prawo dostępu do akt sprawy (zasada). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą k.p.a. tylko wówczas, gdy wyznaczony nim zakres przedmiotowy i podmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje regulację k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. nie pozostają w żadnym związku z art. 225 k.p.a. znajdującym się w Dziale VIII k.p.a. – Skargi i wnioski. Artykuł 225 k.p.a. ustanawia ochronę konkretnego podmiotu poddającego krytycznej ocenie działania organów administracyjnych lub osób wykonujących ich funkcję, nakłada również na te organy prawny obowiązek podejmowania działania zapobiegających tłumieniu krytyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy administracji sanitarnej, z naruszeniem przepisów postępowania uniemożliwiły stronie skarżącej przejrzenie całości akt sprawy, bezzasadnie powołując się na ważny interes państwowy. W skardze kasacyjnej od wyroku z 29 listopada 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 §1 k.p.a., art. 74 § 1 k.p.a. oraz art. 225 §1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle tych przepisów wniosek o przeprowadzenie kontroli u strony, niepochodzący od niej lub innej strony, należy w całości do akt sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił również błędne przyjęcie przez Sąd, że organ może ograniczyć dostęp do danych autora wniosku o interwencję jedynie w oparciu o jednoznaczny przepis ustawowy ustanawiający obowiązek dochowania tajemnicy, bez względu na skonkretyzowany w decyzji interes państwowy, nieujęty w ustawach szczególnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ sanitarny mógł odmówić Spółce udostępniania danych podmiotu składającego interwencję dotyczącą produktów wprowadzonych przez nią do obrotu. Podkreślić należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, tak jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się ze wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art.10 i 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 § 1 k.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 k.p.a. do akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, co może dotyczyć także części akt sprawy lub poszczególnych materiałów (dokumentów). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wyłączenie jawności akt sprawy lub ich części, a także poszczególnych informacji może nastąpić tylko ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ze względu na ważny interes państwowy. Wyłączenie od wglądu innych akt sprawy, niż te które objęte są klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń przez organ administracyjny, który musi stwierdzić, czy zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego. Pojęcie ważnego interesu państwowego wymaga indywidualizacji, skonkretyzowania, w każdym przypadku jego stosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia tego pojęcia nie oznacza, że organ działa na zasadzie swobodnego uznania, ponieważ jest to tylko ustalenie znaczenia normy prawnej w drodze wykładni, mając na uwadze dwie klauzule ochrony informacji niejawnych, które chociaż nie są wymienione w art. 74 § 1, to podlegają ochronie karnej, jak również inne tajemnice prawnie chronione. Ochrona tych różnych informacji niejawnych leży w interesie państwa prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 427). W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie udostępnienia danych podmiotu składającego interwencję pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 74 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że ujawnienie tych danych naruszyłoby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potencjalne ryzyko ograniczenia korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji nie stanowi ważnego interesu państwowego. Postępowania kontrolne oraz postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, jak słusznie zauważył organ, może być wszczęte z urzędu. Prowadzenie tych postępowań nie jest uzależnione od interwencji obywateli. Organy sanitarne będą mogły realizować swoje ustawowe kompetencje, nawet pomimo braku inicjatywy obywateli. Spółka, której dotyczy interwencja, ma prawo dowiedzieć się od jakiego podmiotu zawiadomienie pochodziło m.in. w celu podjęcia działań przeciwko podmiotowi trzeciemu np. z tytułu naruszenia dóbr osobistych skarżącej, czy też nieuczciwej konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ sanitarny nie wykazał w rozpoznawanej sprawie, że ograniczenie dostępu strony do akt uzasadnione jest ze względu na ważny interes państwowy. Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 73 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 225 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przepisy art. 73 i 74 k.p.a. nie pozostają w żadnym związku z art. 225 k.p.a. znajdującym się w Dziale VIII k.p.a. - Skargi i wnioski. Przepisy art. 225 ustanawiają ochronę konkretnego podmiotu poddającego krytycznej ocenie działania wymienionych organów lub osób wykonujących ich funkcje, jak również nakłada na te organy prawny obowiązek podejmowania działań zapobiegających tłumieniu krytyki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 1018). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że ochrona z art. 225 k.p.a. obejmuje osoby wnoszące skargę lub wniosek tylko w zakresie dozwolonym prawem, a więc gdy nie zostaną naruszone chronione dobra innych osób lub instytucji. Ochrona nie będzie rozciągała się na osoby dopuszczające się oszczerstwa, zniesławienia lub zniewagi, czyli dopuszczające się czynów przestępnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 1019). Odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, że wniosek o interwencję nie należy do akt postępowania administracyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1014/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w praktyce organy inspekcji sanitarnej również w postępowaniach kontrolnych stosują Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd wskazał zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Oznacza to, że również po zakończeniu postępowania stronie przysługuje uprawnienie do przeglądania akt. Z orzeczenia tego wynika, że skarżący miał prawo do przeglądania akt postępowania dotyczących kontroli sanitarnej, a odmowa udostępnienia części akt postępowania (danych umożliwiających identyfikację osoby, która złożyła skargę na działalność skarżącego) powinna nastąpić w drodze postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie w protokole kontroli sanitarnej (interwencyjnej) z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, iż kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 4, art. 25 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 68 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Załącznik nr 2 do protokołu kontroli stanowi natomiast zawiadomienie z dnia [...] lipca 2016 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie naruszeń prawa oraz decyzji obciążającej stronę kosztami wykonania czynności, o której mowa w art. 75 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594). Odnosząc się do argumentów, że istota sprawy dotyczy dostępu do informacji publicznej stwierdzić należy, że wniosek strony nie był rozpoznawany przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniał, czy zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie tego przepisu. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2017 r., polegającą na błędnym wskazaniu przedmiotu sprawy oraz błędnym wskazaniu w rozstrzygnięciu rodzaju zaskarżonego aktu.