II OSK 885/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "F" Spółka Akcyjna z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/10 w sprawie ze skargi "F" Spółka Akcyjna z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 835/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę "F" S.A. z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Nr [...] z [...] kwietnia 1993 r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę linii energetycznej napowietrznej i kablowej w rejonie ul. [...] w O. Zakładowi Energetycznemu "G". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B" S.A. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu wskazano, że Zakład Energetyczny "G" S.A. zbyła aktem notarialnym w 2007 r. swoje przedsiębiorstwo sieciowe na rzecz spółki "E" sp. z o.o., obecna nazwa "C" sp. z o.o. Ta ostatnia spółka winna być zatem, w ocenie odwołującej się, stroną postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazując na zakończenie inwestycji oraz wieloletnią eksploatację urządzeń energetycznych objętych źródłową decyzją z 1993 r. wywodzono o nieodwracalnych skutkach, które wywołała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Rozpoznając to odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). W motywach decyzji organ wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego jest fakt braku u spółki odwołującej się przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 1993 r. Przywołując regulację art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w aspekcie przymiotu strony, ponadto wspierając się na przykładzie zaczerpniętym z judykatury, organ wskazał, iż badanie legitymacji strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno uwzględniać stan prawny i faktyczny na dzień wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Przywołując wywody zawarte w samym odwołaniu wskazano, że spółka odwołująca się utraciła interes prawny w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła "B" S.A. zarzucając jej naruszenie "art. 156 § 1 ust. 2", art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 K.p.a. Skarżąca spółka przywołała wywody zawarte w odwołaniu odnośnie zbycia przedsiębiorstwa sieciowego w 2007 r. W skardze wskazano ponadto, że organ I instancji posiadał informację, że "B" S.A. zostało zbyte na rzecz spółki "E" sp. z o.o., obecnie noszącej nazwę "C" sp. z o.o. Wojewoda Mazowiecki decyzję swą doręczał "B" S.A., która w chwili jej wydawania nie była już właścicielem spornej infrastruktury technicznej. O fakcie tym organ I instancji miał zostać powiadomiony przez skarżącą spółkę w piśmie z 28 grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącej organ I instancji skierował swą decyzję do podmiotu nie będącego stroną postępowania, pomijając wśród adresatów "C" sp. z o.o., kierując ją zaś do skarżącej. Winno to prowadzić do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarga zarzucała błędne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego "D" S.A. została w całości przejęta przez "F" S.A. z siedzibą w Rzeszowie, ten ostatni podmiot został oznaczony jako strona skarżąca. Oddalając skargę WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 835/10 wskazał, iż kontrolowana przezeń decyzja nie narusza prawa. Przywołując wywody organu odwoławczego odnośnie terminu, w którym następuje badanie legitymacji strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uznano, że organ ten prawidłowo zastosował kryterium oceny interesu prawnego skarżącej spółki. Fakt zbycia w 2007 r. linii energetycznych objętych źródłową decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. na rzecz "G" sp. z o.o., aktualnie "C" sp. z o.o., pozwala stwierdzić iż "D" S.A. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, gdyż jego przedmiot – linia napowietrzna nie jest już w zasobach jej majątku. Za zasadne uznano przeto umorzenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Te uwagi skłoniły Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "F" S.A. z siedzibą w Rzeszowie działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego A. D., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Alternatywnie wniesiono, aby w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego – uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, a także zasądzić na rzecz strony skarżącej koszty postępowania, w tym koszty z tytułu zastępstwa procesowego za obie instancje. Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a., a w konsekwencji brak "uwzględniania zarzutów odnoszących się do skierowania decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej posiadającej wady dają podstawy do wznowienia postępowania", 2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż w toku postępowania przed organami doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności reguł postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego", co w przekonaniu strony skarżącej miało ją pozbawić informacji o przesłankach rozstrzygnięciach oraz naruszone miało zostać przysługujące jej konstytucyjne prawo do sądu. Uzasadniając skargę kasacyjną zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, w szczególności do "treści twierdzeń" opartych na przywoływanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 1703/07 wydanego w podobnym stanie faktycznym. WSA w Warszawie lakonicznie miał uzasadnić poprawność skarżonej decyzji organu odwoławczego, a pominąć wady kwalifikowane decyzji organu I instancji. Wprawdzie przyznano, iż rzeczywiście "B" S.A. (obecnie "F" S.A.) nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, jednak w sytuacji, gdy organ uzyskał informacje odnośnie podmiotu, który przejął infrastrukturę energetyczną – powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Brak udziału prawidłowej strony postępowania przed organem I instancji miał stwierdzić Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swym postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. Nadto uzyskane informacje winny skłonić organ wyższego stopnia do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 157 § 2 K.p.a., przy jednoczesnym uzasadnieniu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przywołując inne stanowisko judykatury, błędnie określając ją mianem doktryny (s. 4 skargi kasacyjnej), zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 1993 r. SA/Wr 1384/92, akcentowano nakaz organu wyższego stopnia do uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, o ile doszedłby do wniosku, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Przywołując swe stanowisko względem wywołania przez źródłową decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 1993 r. skutków uniemożliwiających stwierdzenie jej nieważności, chociażby poprzez zbycie sieci energetycznej, zarzucono stronie przeciwnej doprowadzenie najpierw do rażącego naruszenia prawa, a później uniemożliwienia doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano art. 174 pkt 1 Ppsa, niemniej treść przywoływanych zarzutów wskazuje, że w istocie chodzi o podstawę ujętą w pkt 2 cyt. art. 174 Ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa upatrywany w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, a przy tym pozbawieniu konstytucyjnego prawa do sądu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom. Uznanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że sąd I instancji uczynił to lakonicznie ma charakter wysoce subiektywny. Istotą sprawy rozstrzyganej przez WSA w Warszawie było dokonanie kontroli legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który konkludując brak przymiotu strony u spółki odwołującej się od decyzji wydanej w I instancji, umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że podziela stanowisko organu odwoławczego, wywodzącego iż "B" S.A. (obecnie "F" S.A. w Rzeszowie) skoro nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotu objętego decyzją wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego – linią energetyczną, to nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Brak przymiotu strony u skarżącej został także przyznany w samej skardze kasacyjnej. W konsekwencji uznając trafność umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa. Oba te przepisy wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku i wyjaśniono ich znaczenie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie pozbawiono strony "informacji o przesłankach rozstrzygnięcia", sformułowany zarzut zaś naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, który nie został także wyjaśniony w tej skardze, nie jest zrozumiały. Nie można uznać przecież ratio wywodów strony skarżącej, jakoby wyrok oddalający jej skargę oznaczał w istocie pozbawienie prawa do sądu. Istotą kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego było stwierdzenie, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, jako że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie był stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie (art. 127 § 1 K.p.a.) i to niezależnie od tego, czy brała, czy też nie, udział w postępowaniu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Strona skarżąca tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, nie kwestionowała i nie kwestionuje, iż wobec określonych czynności prawnych podejmowanych przez przedsiębiorstwa zarządzające sieciami energetycznymi, nie posiadała i nie posiada tytułu do linii energetycznej, która była objęta rozstrzygnięciem organu I instancji. Przymiotu strony nie dawało samo doręczenie decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, skoro organ ten nie wyrzekał o prawach lub obowiązkach skarżącej spółki, takie stanowisko prezentowane jest zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, LEX nr 1069001). Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Skoro taki stan w sprawie zaistniał, to zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, a WSA w Warszawie trafnie ocenił tę decyzję, jako odpowiadającą prawu i skargę oddalił. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 138 § 2, art. 136, art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. rozumieć należy chyba, jako przypisywaną Sądowi I instancji wadliwość polegającą na niezastosowaniu tych przepisów, skoro skargę oddalono, stosując wyłącznie art. 151 Ppsa. Zarzuty te nie są jednak uzasadnione. Bez wątpienia brak legitymacji procesowej strony u spółki wnoszącej odwołanie uzasadniał umorzenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie mógł przeto poddać kontroli decyzji organu I instancji, z tych przyczyn dopatrywanie się przez stronę skarżącą uchybień organu odwoławczego, a w konsekwencji i Sądu I instancji poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego mającej naruszać prawo, ocenić należy jako chybione, skoro wniesione odwołanie z racji braku legitymacji strony nie mogło doprowadzić do ponownego zbadania in merito sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Wyłożone względy legły u podstaw oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 w zw. z art. 193 Ppsa.