II OSK 887/14

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2174/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, R. G. w dniu 30 kwietnia 2013 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wiaty – zadaszenia wybiegu dla krów, na działce nr [...] gm. G. Następnie Starosta Ostrołęcki w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego ww. wiaty – zadaszenia na działce nr [...] w obrębie wsi B. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia budowy przedmiotowej wiaty – zadaszenia. Starosta Ostrołęcki po rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. G., pozwolenia na budowę na przedmiotowej inewstycji. Odwołanie od ww. decyzji złożył H. R. – właściciel działki nr ew [...] objętej obszarem oddziaływania obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ostrołęckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki podniósł w uzasadnieniu decyzji, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo uchwalonego uchwałą nr 111/194/02 Rady Gminy Goworowo z dnia 6 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2002 r. Nr 180, poz 4055). Projekt zagospodarowania działki sporządzony został na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej do celów projektowych. Projekt zagospodarowania terenu obejmujący działkę nr ew. [...] , gm. G., jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji zapewnił czynny udział stronom na każdym etapie prowadzonego postępowania i umożliwił wgląd do akt przedmiotowej sprawy. Zgodnie z ustaleniami zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Goworowo, działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie MN/RU z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, urządzenia obsługi gospodarki rolnej, istniejący zespól dworsko-parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Zgodnie z treścią planu dla tego terenu ustala się: 1) adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych, oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast dla zespołu dworsko-parkowego ustalona została: L strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park – układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej. Prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. 2) strefa ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Działka nr [...] stanowiąca własność R. G., na której zlokalizowano ww. inwestycję znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu zabytkowego pałacu i parku zlokalizowanego obecnie na działce nr ew. [...], stanowiącej własność H. R., wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod numerem [...]. Dla obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków zapis planu ustala "strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków" – dotyczy działki nr [...] (pkt 2 ww. ustaleń planu). Dla działki o nr ew. [...], na której zaprojektowano ww. obiekt obowiązują ustalenia planu cyt. "strefa ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach 100 m od granicy zespołu" (pkt 2 ww. ustaleń planu). Wojewoda podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie strefa ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach 100 m od granicy zespołu, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie została ujęta w wykazie zabytków nieruchomych planowanych do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na to, iż strefa ta sama w sobie nie jest obiektem zabytkowym (art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych ustaw). Ponadto Gmina Goworowo nie posiada opracowanej gminnej ewidencji zabytków. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu pałacowo-parkowego w odległości 100 m od granicy parku w miejscowości B., gm. G., m.in. działki nr ew. [...]. Starosta Ostrołęcki wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego ww. obiektu. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił umorzyć w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu ww. obiektu. Zdaniem Wojewody z treści obowiązujących przepisów oraz postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że budowa projektowanego obiektu nie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397) powyższa inwestycja nie jest również zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana wiata służyć będzie na czasowy pobyt zwierząt przebywających obecnie w istniejącym budynku inwentarskim i wbrew obawom skarżącego nie spowoduje zwiększenia dotychczasowej obsady krów. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane Prawem budowlanym, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Pismem z dnia 24 września 2013 r. H. R. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż planowana inwestycja położona jest poza strefą określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo symbolem MN/RU. W odwołaniu skarżący wskazywał, iż symbolem MN/RU objęta jest tylko część działki inwestycyjnej nr [...] co wynika z rysunku stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr III/194/02 zmian w planie. Teren MN/RU został tu wyraźnie i jednoznacznie określony i zdaniem skarżącego z pewnością nie rozciąga się na teren, na którym planowana jest inwestycja. Wskazuje na to porównanie rysunku stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr III/194/02 z mapą do celów projektowych i mapą prezentującą projekt zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił zarzutu skarżącego i nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska lecz podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące sytuowania projektowanej wiaty na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo symbolem MN/RU. Takie działanie organu odwoławczego świadczy o naruszeniu zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może jedynie ograniczać się do kontroli zaskarżonej decyzji lecz powinien ponownie, samodzielnie rozpoznać sprawę merytorycznie poprzez ustalenie faktów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, iż istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy nie jest objęta planem musi odpowiadać warunkom wynikającym z przedstawionej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zbadał zarzutu skarżącego i tym samym nie uzasadnił w sposób prawidłowy swego stanowiska z którego wynika, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie rzekomego braku wyjaśnienia przez Wojewodę Mazowieckiego podniesionego w odwołaniu od decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] lipca 2013 r. zarzutu, iż planowana inwestycja położona jest poza strefą określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo symbolem MN/RU, pomimo że okoliczność ta została w niniejszej sprawie wyjaśniona w sposób wyczerpujący i ustalono, iż planowana inwestycja położona jest w strefie określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo symbolem MN/RU, 2) art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi przez WSA w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego pomimo jej całkowitej bezzasadności. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś jej uzasadnenie nie zawiera żadnych argumentów prawnych, czy też faktycznych mogących podważyć rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy działka nr [...], na której projektowana jest inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, w całości objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co podnosił w odwołaniu H. R., wskazując dowody. Jest to w sprawie istotna okoliczność, gdyż w takiej sytuacji na budowę wiaty – zadaszenia wybiegu dla krów na działce nr [...], potrzebna by była decyzja o warunkach zabudowy. Wyjaśnienia tej okoliczności wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na obowiązki, jakie w tym zakresie nakłada ten przepis na organy admnistracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z odpowiedzi H. R. na skargę kasacyjną oraz załączanych pism Starostwo Powiatowe w Ostrołęce po wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., podjęło próbę wyjaśnienia w Gminie Goworowo czy działka nr [...] gdzie jest zlokalizowana wiata jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wzięły również pod uwagę tego, że jak wynika z zawiadomienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 marca 2013 r., wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków – otoczenia zespołu pałacowo-parkowego w odległości 100 m od granicy parku w miejscowości B. gm. G., wśród działek tam wymienionych jest również działka nr ew. [...]. W świetle powyższych faktów jak najbardziej uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Być może, że do czasu ponownego rozpatrzenia odwołania H. Runowskiego od deczyji Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] lipca 2013 r. zostanie zakoczona sprawa wpisu do rejestru zabytków działki nr [...] oraz Gmina Goworowo będzie już miała opracowaną gminną ewidencję zabytków, co umożliwiłoby Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków zajęcie stanowiska zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administraycjnego kontrola sądowa zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, co świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.