II OSK 897/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 853/17 w sprawie ze skargi A. spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 853/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (dalej "Spółka") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej "PINB") udzielił pozwolenia na użytkowanie "Parku Rekreacyjno-Sportowego złożonego z trzech hal sportowych i budynku socjalnego, wewnętrznej instalacji gazowej, zieleni wysokiej i niskiej oraz parkingu" na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud."). Pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone spółce [...],[...] sp. jawna, która następnie w dniu 5 września 2016 r. przekształciła się w wymienioną na wstępie Spółkę. Wymienione roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwoleń na budowę z dnia 1 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 20 listopada 2012 r., wydanych przez Prezydenta Miasta [...]. Z uwagi na to, że nie wykonano prac drogowych w zakresie drogi ul. [...], PINB określił termin wykonania tych robót do 30 września 2015 r. Następnie spółka [...],[...] sp. jawna wystąpiła o przedłużenie terminu wykonaniu wymienionych robót budowlanych. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. PINB określił terminu wykonania tych robót do dnia 30 września 2016 r. W toku kontroli w dniu 7 grudnia 2016 r. Inwestor wskazał, że nie wykonał obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., przedłużającej termin wykonania robót dotyczących ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. PINB uchylił wydane uprzednio pozwolenie na użytkowanie (zmienione wymienioną decyzją z dnia [...] marca 2016 r.) wobec niewykonania przez Inwestora robót dotyczących drogi. Odwołanie od wymienionej wyżej decyzji PINB wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp. k., wskazując na nieuwzględnienie jej jako strony (wobec opisanego wyżej przekształcenia), brak stosownych pouczeń oraz niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego. Spółka jednocześnie wskazała, że obowiązek wykonania robót ma charakter niewykonalny z przyczyn niezależnych od Spółki. Spółka wskazała na decyzję o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2012 r., w której zobowiązano Spółkę do przebudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do końca działki Spółki. Spółka wskazała ponadto na zawartą z Miastem [...] umowę z dnia [...] października 2012 r. (zmienioną aneksem z [...] stycznia 2015 r.). Zgodnie z umową wykonanie robót drogowych polegać miało na ułożeniu płyt betonowych po południowej stronie ulicy tak, aby całkowita szerokość wzmocnionej jezdni wynosiła 6 m. Zgodnie zaś z aneksem, wykonanie robót drogowych ma polegać na ułożeniu na odcinku od ul. Naramowickiej do końca terenu Spółki nawierzchni jezdni o szerokości 6 m z asfaltobetonu. Spółka wskazała, że faktycznie istniejąca droga dojazdowa nie pokrywa się z działkami przeznaczonymi pod drogę ([...] i [...]) i przebiega przez działki [...] (działka Miasta [...]) oraz [...] i [...] (działki Spółki). Spółka podejmowała próby realizacji robót drogowych, jednakże od zgłoszenia Spółki wniesiono sprzeciw ze strony Prezydenta Miasta [...], który został następnie utrzymany w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Według organów wnoszących sprzeciw planowane pracy nie stanowią przebudowy, lecz rozbudowę ulicy. Ponadto wykonanie robót drogowych było niemożliwe również ze względu na brak uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto obecny w trakcie kontroli przedstawiciel Spółki nie poinformował organu o zmianie formy prawnej, a ponadto przedstawiciele Spółki mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Skargę na decyzję [...] WINB wniosła Spółka, wskazując na niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz niewskazanie Spółki jako strony postępowania. Po rozpoznaniu skargi WSA w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna i uchylił decyzję [...] WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego. Sąd wskazał, że kwestia nałożenia przez organ obowiązku realizacji wymienionych robót ma charakter wyjątkowy. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że obowiązki Spółki objęły jedynie ułożenie płyt betonowych po południowej stronie jezdni. Ponadto Sąd wskazał, że realizacja robót budowlanych napotkała na przeszkody formalno-prawne w postaci wniesionego sprzeciwu. Analizując akta sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że niewykluczone jest, że nałożone na Spółkę obowiązki są niewykonalne ze względów prawnych. Niewykluczone również jest, zdaniem Sądu, że przedmiotowe roboty powinny zostać zakwalifikowane jako rozbudowa drogi, co łączy się z koniecznością zapewnienia zgodności inwestycji drogowej z przepisami technicznymi. Sąd wskazał przy tym na znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r., z którego wynika, że prace drogowe na ul. [...] powinny polegać tylko na ułożeniu płyt betonowych po południowej stronie ulicy, aby szerokość wzmocnionej jezdni wynosiła 6,0 m. Sąd uznał zatem, że organy nie zweryfikowały z należytą wnikliwością aspektu wykonalności nałożonego na Spółkę obowiązku wykonania robót drogowych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł [...]WINB, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej należy przy tym uznać za błędnie sformułowany. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1794/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie podstawę skargi kasacyjnej. Rację ma Sąd I instancji, że sprawa ma charakter wyjątkowy. Co prawda niewykonanie obowiązku nałożonego w pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 59 ust. 3 Pr. bud. co do zasady rodzi skutek wynikający z art. 162 § 2 k.p.a. w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 12/11 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to przy uwzględnieniu jednak jak daleko sięgają skutki takiej decyzji, wiążące się ze wstrzymaniem użytkowania obiektu, zasadnym jest aby organ administracji ze szczególną starannością podszedł do sprawdzenia okoliczności związanych z wykonaniem obowiązku określonego w pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie zakres robót, do wykonania których Inwestor został zobowiązany, nie został zindywidualizowany zarówno w treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres tych robót wynika z innych dokumentów, które nie stanowiły załączników do tych decyzji. Do dokumentów tych należy m. in. umowa z dnia [...] października 2012 r., zmieniona aneksem z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r. Analiza tych dokumentów doprowadziła Sąd do zasadnych wniosków, że roboty te sprowadzały się do ułożenia płyt betonowych. Tymczasem Inwestor podniósł, że nie jest możliwe jego wykonanie, gdyż niezbędne jest wykonanie znacznie większego zakresu robót budowlanych, stanowiących rozbudowę drogi. Rację ma Sąd I instancji, że w tych okolicznościach zasadne było dokładne ustalenie obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przyczyn jego niewykonania, w szczególności poprzez weryfikację podnoszonych przez Spółkę okoliczności i odniesienie się do tych okoliczności. Brak zajęcia stanowiska w tym zakresie stanowiło naruszenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względów słusznościowych i rozważając całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy uznać należało, że zasądzenie w niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.