II OSK 9/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2596/19 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2596/19 oddalił skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2018 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynków biurowych z usługami w parterze, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu z możliwością etapowania na działkach nr ew. [...] -część, [...] (zabudowa kubaturowa) oraz część działek nr ew. [...] (pod wjazd) w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Sąd I instancji stwierdził, że przytoczone przez skarżącą argumenty nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania, iż wykazała ona posiadanie interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Kolegium prawidłowo uznało, że skarżąca błędnie wywodzi interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji z faktu posiadania pozwolenia na budowę na nieruchomości nr [...]. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem w przedmiotowej sprawie, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Z faktu posiadania pozwolenia na budowę na innej części działki nie można jednak wywieść interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy nie wypływa w żaden sposób na posiadaną przez skarżącą decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb) oraz art. 63 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej upzp) w zw. z art. 109 § 1 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie jest stroną w ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu prawnego prowadzącej do niezgodnego z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ustalenia, że pozwolenie na budowę dotyczy innej części działki, podczas gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i pozwolenie na budowę dotyczyły tej samej działki o numerze [...], a w konsekwencji, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi w niniejszej sprawie; b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp w zw. z art. 109 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności złożonej w niniejszej sprawie przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu, polegającej na nieuwzględnieniu, że skarżąca kasacyjnie jest adresatem trzech różnych decyzji o warunkach zabudowy dla działki ewidencyjnej nr [...], a w konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy winna była jej zostać doręczona jako stronie postępowania, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi w niniejszej sprawie; c) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez błędne zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę w całości wskutek wadliwego przyjęcia, że organ prawidłowo i dokładnie zgromadził materiał dowodowy i zbadał okoliczności sprawy, podczas gdy tak nie było, organ zaniechał pełnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i ustalił niepełny krąg stron postępowania, co należało do jego obowiązku; d) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp w zw. z art. 109 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę w całości w wyniku przeprowadzenia wadliwych ustaleń w sprawie i przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności zaskarżonej złożonej w niniejszej sprawie skargą decyzji; e) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 Pb oraz w zw. z art. 63 ust. 1 upzp w zw. z art. 109 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę w całości w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżąca winna była zostać uznana za stronę ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Niezasadny jest kluczowy w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 Pb oraz art. 63 ust. 1 upzp w zw. z art. 109 § 1 Kpa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 Kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA z: 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09; 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10). Przy tym w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. 3.4. W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Kolegium oraz Sądu I instancji o braku interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy ww. inwestycji. Podtrzymuje również swoje stanowisko wyrażone w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1137/20 na tle analogicznego stanu faktycznego. Podkreślić należy, fakt dysponowania pozwoleniem na budowę na działce nr [...] nie daje stronie podstaw do posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wskazane w zarzucie art. 28 ust. 1 Pb jak i art. 63 ust. 1 upzp nie kreują interesu prawnego z tego powodu, że skarżąca jest adresatem innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego terenu oraz, że posiada ww. pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie ustalenie ww. warunków zabudowy nie wypływa w żaden sposób na wykonywanie przez skarżącą uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2014 r. nr [...] dotyczącej budowy budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi oraz decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] dotyczącej budowy odcinka sieci wodociągowej w celu usunięcia kolizji z projektowaną przebudową układu drogowego ul. [...]. Fundamentalne znaczenie ma to, że teren objęty kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy nie pokrywa się obszarowo z terenem objętym pozwoleniem na budowę z [...] czerwca 2014 r. Również realizacja prac budowlanych w pasie drogowym ul. [...] nie pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno bowiem inwestycja objęta pozwoleniem na budowę sieci wodociągowej oraz inwestycja objęta niniejszym postępowaniem w zakresie budowy zjazdu, mogą być realizowane w pasie drogowym ul. [...], za zgodą zarządcy drogi. W sprawie został przez Kolegium wykazany brak wpływu określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na zakres uprawnień do zabudowy sąsiedniego terenu przez skarżącą. 3.5. W związku z bezzasadnością powyższego zarzutu, w konsekwencji również zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionujące nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony są niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy, istotny z punktu widzenia prawa materialnego, został wyczerpująco zebrany i oceniony. Wbrew twierdzeniom skarżącej, okoliczności faktyczne zostały w sprawie ustalone jednoznacznie i stanowiły podstawę do uprawnionej oceny, że skarżącej spółce nie przysługuje status strony. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z faktu posiadania pozwolenia na budowę na sąsiedni teren nie można wywieść interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań co do braku interesu prawnego skarżącej, nie sposób wykazać zatem, aby w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp w zw. z art. 109 § 1 Kpa, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 Kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa. 3.6. Skoro zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.