II OSK 912/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 278/06 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 278/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...]. Kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją Prezydent Miasta O. W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału działki nr [...] przy ul. [...] w O. W. z uwarunkowaniami określonymi w załącznikach nr 1 i nr 2. W warunkach określonych w załączniku nr 1 wskazano, że działka nr [...] zostaje podzielona na działki nr [...] i nr [...], dla których granica biegnie przez ścianę nośną budynku gospodarczego. Do wydzielonych działek dojazd będzie prowadził w sposób następujący: do działki nr [...] - od ul. [...], a do działki nr [...] - od ul. Kolejowej przez działki nr [...], [...] i [...], co należy zapewnić notarialnie. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2005 r. właścicielka działki nr [...] - G. M. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r., zarzucając, że decyzja ta nie jest zgodna z ustaleniami Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. uchwalonego w dniu [...] marca 1994 r. przez Radę Miejską w O. W., ogłoszonego w Dzienniku Województwa K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wnioskodawczyni zarzuciła m.in., że ustanowienie bez jej zgody służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, mającą charakter budowlany, jest sprzeczne z art. 58 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. G. M., reprezentowana przez córkę A. K., złożyła skargę do sądu administracyjnego. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zauważył, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. jest jedną z decyzji administracyjnych kwestionowanych przez skarżącą. Na podstawie powyższej decyzji Prezydent Miasta O. W. w dniu 9 czerwca 1998 r. wydał kolejną decyzję ustalającą dla inwestora L. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...]. W tej ostatniej sprawie również zostało przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne w wyniku którego decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Od powyższej decyzji G. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze podnosząc m.in., iż w dniu wydania decyzji kontrolowanej - tj. 9 czerwca 1998 r. - G. M. nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 604/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...]. W odniesieniu do przeprowadzonego postępowania względem decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca nie upatruje rażącego naruszenia prawa w samym podziale działki nr [...], lecz w tym, że bez jej udziału w postępowaniu administracyjnym określono przebieg drogi dojazdowej do wydzielonej działki nr [...] przez należącą do niej działkę nr [...]. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny, bowiem brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Na uwagę zasługuje też okoliczność, że działka nr [...] była obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (następnie podzieloną), jeszcze przed nabyciem działki nr [...] przez skarżącą. Fakt, że w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej wpisano służebność gruntową w dniu 7 kwietnia 1998 r., a więc przed wydaniem kwestionowanej decyzji ustalającej warunki dla podziału działki nr [...], nie pozwala przyjąć, aby niezawiniony brak udziału skarżącej w postępowaniu miał charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda, w dacie wydania decyzji wpis służebności nie był jeszcze prawomocny i skarżąca wniosła od niego apelację, to jednak później apelacja ta została oddalona. Od powyższego wyroku G. M. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. mimo stwierdzenia niezawinionego braku udziału skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. W ocenie skarżącej za takim rozstrzygnięciem przemawia zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższym zarzutem wiąże się naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do podniesionego wcześniej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., dotyczącego sprzeczności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo stwierdzenia niezawinionego braku udziału skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez uznanie, że powyższa decyzja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że po zrealizowaniu spornej inwestycji, mieszkańcom kamienicy przy ul. [...] w O. W. służy dojazd tylko przez działkę nr [...] stanowiącą własność G. M.. Narusza to zatem interes prawny skarżącej, tym bardziej, iż wzmiankowana działka była przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową. Obecnie nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa ww. działki. Kwestionowana decyzja - wbrew ustaleniom planu - uniemożliwia też powstanie drogi i wjazdu na działkach [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, określone w art. 183 § 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. W myśl utrwalonego orzecznictwa, strona wnosząca skargę kasacyjną, nie może tych zarzutów uzupełniać, co najwyżej może to czynić w odniesieniu do uzasadnienia zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, stwierdziwszy, iż w sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przeszedł do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sytuacji, gdy skarga kasacyjna ich nie wskazuje, przywołując w tej mierze jedynie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jest głównie adresowany do sądu administracyjnego, zobowiązując do wyeliminowania rozstrzygnięcia administracyjnego z obrotu prawnego, jeżeli zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Co prawda skarga kasacyjna odwołuje się do przepisów K.p.a., regulujących przymiot strony postępowania (art. 28) oraz określających przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7), ale zasadnie traktuje je jako regulacje materialnoprawne i przytacza je w grupie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, z tym że i tych zarzutów nie sposób uznać za usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie naruszył, bowiem w dokonanych w sprawie ustaleniach faktycznych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej, Sąd ten prawidłowo przyjął, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a)., tym samym bezzasadnym czyniąc zarzut nieuznania w sprawie interesu prawnego skarżącej (art. 28 K.p.a.). Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wady zakwestionowanej decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wadą taką nie jest zarzucony brak zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku przepisów art. 156 § 1 pkt 7 chodzi bowiem o ustanowienie klauzuli nieważności wprost w przepisach odrębnych. Oczywiście takiej klauzuli nie ustanawia też przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.