II OSK 92/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łęknica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 431/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łęknicy z dnia 23 grudnia 2021 r. nr XXXV.224.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łęknica 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Gminy Łęknica kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 431/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sąd wojewódzki, sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) na uchwałę Rady Miejskiej w Łęknicy z 23 grudnia 2021 r. nr XXXV.224.2021 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Łęknicy (dalej: Rada) podjęła 23 grudnia 2021 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łęknica. Wojewoda zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie wskazanym szczegółowo w skardze. Zdaniem organu nadzoru, z analizy tekstu planu oraz tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łęknica, zatwierdzonego uchwałą Rady z 31 maja 2019 r. nr IX.54.2019 (dalej: studium), wynika, że ustalenia planu dotyczące sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów w planie naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie (§ 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwszy, drugi i trzeci; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwszy, drugi i trzeci; § 16 ust. 1 pkt 7 lit. c; § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a, lit. b i lit. c tiret pierwszy i drugi; § 19 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. c tiret pierwszy i drugi; § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwszy, drugi i trzeci i lit. d tiret pierwszy, drugi i trzeci; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. c; § 26 pkt 3 lit. c i lit. d tiret drugi; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c i lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c i lit. d; § 29 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 32 pkt 5 lit. a, lit. c i lit. d; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały oraz część opisowa studium str. 53-34). Zdaniem Wojewody z uzasadnienia do projektu uchwały, ani z żadnego innego dokumentu dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego poszczególne wskaźniki w planie miejscowym różnią się od tych ustalonych w studium. Zatem w przypadku analizowanych terenów ustalenia planu są odmienne od ustaleń studium, co prowadzi do niezgodności ustaleń w obu aktach planistycznych. Zakwestionowano również § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4 , § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1 planu, w których wprowadzono przepis dotyczący dopuszczenia lokalizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Wskazano, że z uzasadnienia do projektu uchwały, jak również z żadnego innego dokumentu nie wynika, że wprowadzenie powyższych ograniczeń podyktowane zostało ochroną środowiska czy innymi określonymi warunkami, występującymi na obszarze objętym planem miejscowym. Tym samym przepisy wprowadzające ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. W ocenie organu nadzoru wadliwa jest również definicja przeznaczenia dopuszczalnego, określona w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały w zakresie słów: "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu". Skarżący porównał w/w definicję z zawartą w uchwale definicją przeznaczenia podstawowego. Następnie stwierdził, że niemożliwe jest jednoczesne występowanie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w proporcjach wskazanych w kwestionowanej definicji, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, regulacje zawarte w § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nie tworzą norm prawnych. Wojewoda wskazał, że w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia, przepisy planu ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zatem, tak jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale, zamieszczania w planie informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla danego inwestora. Istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest również § 51 pkt 2 lit. a uchwały, przewidujący jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie 3KDP (teren parkingów): usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Zaznaczono, że w uchwale ani też w żadnym innym dokumencie planistycznym nie sprecyzowano, jakie mogłyby to być usługi, natomiast istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie takich usług na tym terenie. Podniesiono, że w uchwale pojawiają się błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych. Dotyczy to w szczególności § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, I, n, q. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Jej postanowienia powinny być zrozumiałe i czytelne dla odbiorców i nie mogą powodować żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż błędne odesłanie dotyczy kwestii uregulowanych już w innych przepisach uchwały, żądanie stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie nie wpłynie negatywnie na jego pozostałą treść. Zakwestionowano też § 9 pkt 4 uchwały, gdzie dla pomników przyrody oznaczonych na rysunku planu ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu. Tymczasem w części graficznej planu nie oznaczono tych pomników przyrody. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Sąd wojewódzki, we wskazanym na wstępie wyroku z 26 października 2022 r. w pierwszej kolejności odniósł się do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustalenia dotyczącego sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów. Wyjaśniono, że wynikające z uchwały minimalne i maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy dla danych terenów nie odpowiadają ich wartościom wskazanym w studium. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada w studium, określając standardy urbanistyczne, jako jeden z parametrów wskazała "wskaźnik intensywności zabudowy netto". Natomiast w zaskarżonym planie posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy". W ocenie sądu wojewódzkiego wprowadzenie odmiennych definicji wskaźników w studium i planie jest niedopuszczalne. Wyjaśniono, że pojęcie "intensywności zabudowy netto", którym posłużono się w studium nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, nie funkcjonuje jego jednolita, powszechnie uznawana doktrynalna definicja i nie zostało zdefiniowane ani w studium, ani w zaskarżonej uchwale. Wskazano, że organ "własne" rozumienie wyjaśnia dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym nie jest ono weryfikowalne. Natomiast w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawarto definicję wskaźnika "intensywności zabudowy" i jest to jedyna definicja obowiązująca i wspólna dla całego procesu planistycznego, zarówno studium, jak i planu. Zdaniem sądu wojewódzkiego jeśli zakresy znaczeniowe (definicje) danych parametrów dotyczących tej samej kategorii mogą być inne (co oznacza inne desygnaty), to nie da się ich do siebie odnosić w taki sposób, by można było orzec czy są ze sobą zgodne (w sensie logicznym i normatywnym). W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim, brak tej korelacji prowadzi do nieważności wszystkich postanowień planu, które są konsekwencją niezgodności, czyli posługujących się wskaźnikiem intensywności zabudowy w stosunku do wszystkich terenów objętych planem. To z kolei prowadzi do nieważności całego planu, bo nie może on funkcjonować i być stosowany w całości bez tak kluczowego parametru. Wobec tego zasadność albo niezasadność pozostałych zarzutów nie miała już decydującego znaczenia dla dalszej kontroli planu. Ponadto, sąd wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody dotyczące oceny odstępstw od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody. Odnosząc się do kolejnego zarzutu - § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1 planu, które ingerują w prawo własności gruntów położonych w granicach planu wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wprowadza ograniczenia dotyczące sytuowania na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko Wojewody, że istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest również § 51 pkt 2 lit. a uchwały, gdzie na terenie 3 KDP (teren parkingów) jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Wyjaśniono, że usługi nieuciążliwe to - zgodnie z § 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały – "przedsięwzięcia lub inwestycje nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz działalność związaną z prowadzeniem czynności przeznaczonych do celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej oraz ogólnospołecznej, niezwiązaną z działalnością produkcyjną tj.: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100m², gastronomii, turystyki, w tym miejsc noclegowych, bankowości, administracji, oświaty, usługi łączności, informacji i nauki, kultury, rekreacji i sportu, zdrowia, biura, obiekty realizowane jako zadania własne samorządów terytorialnych". Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie takich usług na terenie parkingów. W ocenie sądu wojewódzkiego istotne naruszenie zasad sporządzania planu stanowią także zawarte w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, f, g, l, n, q błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych. Takie odesłania naruszają w sposób istotny zasady poprawnej legislacji i mogą powodować wątpliwości interpretacyjne. W kwestii § 9 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym dla pomników przyrody, oznaczonych na rysunku planu, ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu. Wskazano, że normy te nie mają odzwierciedlenia w części graficznej planu. Dalej podniesiono, że strony postępowania były zgodne co do wadliwości § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały w zakresie słów "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Łęknica, zaskarżając go w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że konieczność określenia w miejscowym planie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wyklucza określenie w studium innych wskaźników intensywności zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładania w/w przepisów prowadzi do uznania, iż wskaźnik intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej musi obligatoryjnie znaleźć się wyłącznie w miejscowym planie, względnie, na wypadek uznania w/w zarzutu za niezasadny, zarzucono naruszenie: b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że określenie w miejscowym planie innego wskaźnika intensywności zabudowy niż w studium stanowi istotne naruszenie prawa; c) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy miejscowego planu są niezgodne z postanowieniami studium w zakresie, w jakim używają innego niż w studium wskaźnika dla określenia intensywności zabudowy w sytuacji, w której treściowo postanowienia planu są zgodne z postanowieniami studium i stanowią kontynuację wskazanych w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; d) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest odstępstwo od parametrów i wskaźników wskazanych w studium w granicach określonych w tym studium, jeżeli zabraknie odniesienia do tych odstępstw w uzasadnieniu do uchwały w sprawie planu miejscowego, podczas gdy uchwała ta nie wymaga sporządzenia uzasadnienia, a zastosowane rozwiązania mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy; e) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, w tym zakaz zabudowy, bez odpowiedniego uzasadnienia tego ograniczenia w uzasadnieniu do planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do przyjęcia, że uzasadnienie przyczyn ograniczeń zabudowy w uzasadnieniu uchwały nie jest warunkiem wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności; f) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu; g) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczenie na terenie o przeznaczeniu podstawowym - tereny parkingów istnienia usług nieuciążliwych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez wyjście poza granice sprawy i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu nieprawidłowych zapisów studium, mimo iż ocena studium nie była przedmiotem niniejszego postępowania; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego sąd uznał § 51 pkt 2 lit. a uchwały jako istotnie naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną wyroku w tym zakresie; c) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały, mimo iż nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Kluczowy okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez sąd wojewódzki, że ustalenia planu w poszczególnych jednostkach planistycznych w części ustalenia poziomu wskaźnika intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) naruszają ustalenia studium. Sąd postawił taką tezę dokonując jedynie porównania tego pojęcia wedle regulacji ze studium i definicji ustawowej intensywności zabudowy na potrzeby planu miejscowego, twierdząc, że w toku całej procedury planowania pojęcia powinny być tożsame znaczeniowo. Tymczasem studium posługuje się pojęciem "wskaźnika intensywności zabudowy netto", natomiast plan definicją wynikającą z u.p.z.p. Rację ma skarżący kasacyjnie, że kognicja sądu mogła ograniczyć się wyłącznie do zaskarżonego planu i w tym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., natomiast kluczowe było zbadanie, czy studium o takiej treści, jaka została uchwalona (sąd nie był władny skontrolować w niniejszej sprawie legalności studium) zostało prawidłowo odczytane i zastosowane w planie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie, w tym przewidziane w nim możliwości odstępstw od wyznaczonych zasad. Proces kontroli planu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium stanowi pewien proces weryfikacji, który poprzedza ustalenie kierunków przyjętych w studium, a następnie realizacja tych kierunków w planie. Jednocześnie konieczne jest merytoryczne porównanie obu tych dokumentów, aby kontrola ta spełniała kryteria kontroli sądowej. Sądy administracyjne bowiem kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). Takim odniesieniem jest art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że stosując art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny winien zbadać, czy przyjęte w planie wskaźniki intensywności zabudowy odbiegają od tych ustalonych w studium. Samo stwierdzenie braku kompatybilności w definicjach zastosowanych w studium oraz w planie nie uzasadniało tak daleko idącej konkluzji jaką jest niezgodność planu ze studium i w konsekwencji stwierdzenie nieważności planu. Proponowana przez sąd wojewódzki konieczność ujednolicenia pojęć używanych w studium oraz w planie miejscowym jest słusznym postulatem, niemniej stwierdzenie takiej niespójności nie zwalnia w procesie kontroli planu od merytorycznego zbadania w jaki sposób te pojęcia przekładają się na konkretną treść planu, tj. wyznaczone dla poszczególnych jednostek planistycznych wskaźniki intensywności zabudowy. Organ bowiem musi dokonać wykładni studium, aby prawidłowo wprowadzić kierunki nim wyznaczone do planu. Sąd wojewódzki zatem powinien dokonać oceny co należy rozumieć pod pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy netto przyjętego w studium (str. 54 studium), a następnie zweryfikować podane w studium poziomy tego wskaźnika (uzależnione od rodzaju zabudowy) z tymi, ustalonymi dla poszczególnych jednostek planistycznych, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Jednocześnie w toku tego porównania konieczne jest uwzględnienie zapisów studium w części, w której przewiduje ono odstępstwa. Mianowicie studium dopuszcza odstępstwa od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody (str. 56 studium). Dalej studium ustala, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ustalone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne zostaną w planie zmienione (zawyżone lub zaniżone, nie więcej jednak niż 30% w wyniku przeprowadzonych szczegółowych analiz występujących uwarunkowań) - str. 79 studium. Oznacza to, że w celu zweryfikowania wzajemnych relacji planu i studium konieczne jest przeanalizowanie wszystkich relewantnych zapisów studium, w tym możliwych odstępstw od wyznaczonych standardów urbanistycznych (str. 54 studium). Jednocześnie zastosowanie tych odstępstw w planie nie oznacza, że plan naruszył ustalenia studium. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Uszczegółowienie tego wymogu znalazło się w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), w którym nałożono obowiązek podania minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Bezspornie zatem konieczne jest porównanie planowanych parametrów z całokształtem regulacji studium, aby dokonać prawidłowej kontroli w korelacji z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wadliwie przeprowadzona kontrola planu w zaskarżonym wyroku, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przedwczesne stwierdzenie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że plan narusza ustalenia studium, bez uprzedniego przeanalizowania na czym owa niespójność polega stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Porównanie wskaźnika intensywności zabudowy wymaga wyjaśnienia znaczenia tych pojęć wedle studium i wedle planu. Nie jest wystarczające porównanie samych nominalnych wartości (minimalnych i maksymalnych) tych wskaźników. Należy przy tym uwzględnić fakt, że ustawowa definicja wskaźnika intensywności zabudowy na potrzeby planu musi być rozumiana jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Wobec braku w prawie definicji powierzchni całkowitej zabudowy w orzecznictwie przyjmuje się, że przy jej dekodowaniu należy odnieść się do definicji powierzchni całkowitej zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", do której odsyła załącznik nr 2 poz. 12 tabeli do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1679). Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. W wyroku z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 955/17 NSA wskazał, że w istocie powierzchnia całkowita stanowi powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku (także podziemnych) w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp. Oznacza to, że przy obliczaniu powierzchni całkowitej zabudowy należy wziąć pod uwagę ilu kondygnacyjną zabudowę plan przewiduje oraz uwzględnić wykraczające elementy poza kubaturę oraz odnieść tak wyliczoną wartość do powierzchni działki budowlanej. Wartości te muszą mieścić się w zakreślonych przez plan maksymalnych i minimalnych wskaźnikach. Natomiast studium posługuje się wskaźnikiem intensywności zabudowy, ale określa je jako "netto". Jakie znaczenie przydać takiemu sformułowaniu musi ocenić najpierw rada gminy, która dokonuje autointerpretacji tego zapisu, a następnie sąd wojewódzki. Każde bowiem z tych pojęć niesie odmienną zawartość merytoryczną i takaż powinna podlegać weryfikacji, nie zaś nominalne wartości wskazane w studium i planie. Już z tego powodu wyrok wymagał uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem zidentyfikowania zawartości merytorycznej tych dwóch pojęć i ich porównania. Jednocześnie zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przedmiotem kontroli sądowej mógł być jedynie plan, nie zaś studium. Oznacza to konieczność zastosowania regulacji studium w celu oceny legalności zaskarżonego planu. Jakiekolwiek zastrzeżenia do sformułowań użytych w studium nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Jako uzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, w tym zakaz zabudowy. Mianowicie WSA zakwestionował przyjęty w różnych jednostkach planistycznych nakaz lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z niego, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zespół uprawnień gminy określany jako władztwo planistyczne zezwala na wprowadzenie ograniczeń w zabudowie (choćby gabarytowych), w tym najbardziej radykalnego ograniczenia, jakim jest generalny zakaz zabudowy. Dalej - do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i w/w zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do planu postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma również przeszkód ku temu, aby poziom zainwestowania terenu kształtować poprzez ograniczenie liczby budynków mieszkalnych na jednej działce. WSA tymczasem dopatrzył się w tym naruszenia zarówno prawa własności, jak i zasady proporcjonalności. Jednakże zdaniem NSA zastosowany przez gminę zabieg ma służyć ujednoliceniu przestrzeni oraz zmniejszeniu intensywności w zabudowie mieszkaniowej. Plan bowiem wyznacza dla poszczególnych jednostek planistycznych minimalną powierzchnię działki i w ramach tej powierzchni dopuszcza budowę jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Zdaniem NSA przedmiotowa regulacja nie narusza zarówno prawa własności, gdyż właściciel zachowuje prawo do zabudowy, jak również zasady proporcjonalności, gdyż ograniczenie takie nie wyłącza tego prawa, jedynie ogranicza w celu ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest ład przestrzenny. Tożsame stanowisko: vide wyroki NSA z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1246/22. Z tego względu stanowisko WSA w tej części planu należy uznać za wadliwe. Taka sama sytuacja dotyczy § 51 pkt 2 lit. a planu, gdzie na terenie 3KDP (teren parkingów) jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Pojęcie usług nieuciążliwych zostało zdefiniowane w § 2 pkt 14 uchwały i są to "przedsięwzięcia lub inwestycje nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz działalność związaną z prowadzeniem czynności przeznaczonych do celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej oraz ogólnospołecznej, niezwiązaną z działalnością produkcyjną tj.: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100m2, gastronomii, turystyki, w tym miejsc noclegowych, bankowości, administracji, oświaty, usługi łączności, informacji i nauki, kultury, rekreacji i sportu, zdrowia, biura, obiekty realizowane jako zadania własne samorządów terytorialnych". Sąd wojewódzki stwierdził, że istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie usług tych jako związanych z przeznaczeniem podstawowym. Stanowisko powyższe należy ocenić jako błędne. Choćby mały handel detaliczny, czy gastronomia mogą łączyć się z miejscem parkingowym. Prowadzenie kiosku z podstawowymi produktami stanowi usługę, z której mogliby korzystać użytkownicy parkingu. Wbrew temu co twierdzi sąd wojewódzki ma także znaczenie fakt, że obecnie funkcjonują w tej jednostce tego rodzaju obiekty. Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia powinny uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide wyroki NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Znajduje to potwierdzenie także w normie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Tym samym jest to dodatkowy argument za przyjęciem prawidłowości przeznaczenia ustalonego dla jednostki 3KDP. Jednocześnie należało uznać zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego sąd uznał § 51 pkt 2 lit. a uchwały jako istotnie naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wojewódzki bowiem nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej wysnucie rzeczonego wniosku. Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że w § 10 lit. a, b, d, f, g, l, n i q znalazły się nieprawidłowe odniesienia do innych przepisów planu. Sugeruje jednak, że taka niestaranność nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane natomiast zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Oznacza to, że przepisy te stanowią źródło norm i jako takie muszą spełniać kryterium precyzyjności, jednoznaczności. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33). W konsekwencji nie jest możliwe przypisanie takiemu wadliwemu przepisowi cechy nieistotności naruszenia, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i materialnych omówionych wyżej, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.