II OSK 932/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 864/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 864/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 30 czerwca 2004r. P. S.A. w P. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek: nr 1741/2 w T. , nr 143/4 w J., nr 1413 w C., nr 1097 w Ł. i nr 208/4 w Z.; stwierdzając, że zanieczyszczenia zostały spowodowane przez C. S.A. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawa wprowadzającą. W ramach restrukturyzacji sektora naftowego w/w nieruchomości zostały przekazane w 1999 r. Spółce P., która jest ich użytkownikiem wieczystym. Od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] odrzucającej zgłoszenie Spółka wniosła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Starosta Powiatu B. odrzucił zgłoszenie wskazując, iż Spółka nie dołączyła wymaganych, wskazanych w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, dokumentów pozwalających na stwierdzenie okoliczności, iż zanieczyszczenia powierzchni ziemi zostały spowodowane przez inny podmiot, ponadto do przeprowadzenia rekultywacji terenu zobowiązany jest władający powierzchnią ziemi. W odwołaniu od tej decyzji P. wskazał, że art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej zobowiązuje zgłaszającego do dołączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi, nie precyzując z jakiej daty badania te mają pochodzić; tymczasem do zgłoszenia załączono wyniki badań przeprowadzonych w 2004 r. Badania te potwierdzają zanieczyszczenie(będące wynikiem wieloletniej eksploatacji nieruchomości przez stacje paliw C. S.A.), którego datę powstania trudno określić, jako że przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej brak było odpowiednika obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Ponadto podniesiono, że P. nie jest następcą prawnym C. S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkody w środowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a co więcej została rozstrzygnięta przy błędnym zastosowaniu prawa. Starosta jest bowiem upoważniony do odrzucenia zgłoszenia jedynie, gdy nie zostaną spełnione wymogi formalne pokreślone w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Z tych przyczyn zobowiązano organ I instancji do zbadania, czy zostały spełnione warunki do przyjęcia zgłoszenia przez ustalenie, czy zanieczyszczenia zostały spowodowane przez P., czy przez inny podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że P. nie jest innym podmiotem niż C. S.A. z racji sukcesji generalnej praw i obowiązków. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów art. 12 ust. 1,2 i 4 ustawy wprowadzającej oraz art. 7, 8, 12 i 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu I instancji do oceny spełnienia warunków wynikających z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej oraz zarzucono bezpodstawne uznanie, iż konieczne jest przeprowadzenie czynności dowodowych w znaczącym zakresie. Prokurator Okręgowy stwierdził, że zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy zgłaszający jest podmiotem, którego dotyczy obowiązek zgłoszenia, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż P. w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej był władającym powierzchnią ziemi, na której przed 1 października 2001 r. nastąpiło zanieczyszczenie. Nadto, do zgłoszenia nie dołączono dokumentów poświadczających, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, a w przypadku działki w Jeżewie Starym nie przedstawiono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, a w konsekwencji uznano decyzję pierwszoinstancyjną za prawidłową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej organy administracji publicznej zamierzające odrzucić zgłoszenie, zobowiązane są do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, ż stwierdzone zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie zostały spowodowane przez inny podmiot, bądź zaistniały po wejściu w życie ustawy wprowadzającej. Tymczasem postępowanie zmierzające do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy nie zostało przeprowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezzasadny jest zarzut Prokuratora, iż zgłoszenie nie wskazuje okoliczności potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczeń jest C. S.A., co zostało zaprezentowane już w pierwszym piśmie procesowym Spółki, a odnośnie zanieczyszczenia działki w J. wskazano, że postępowanie nie mogło być prowadzone z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych, co powinno skutkować pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania w tym zakresie, jednakże z uwagi na fakt, iż w pozostałym zakresie sprawa kwalifikowała się do dalszego wyjaśniania, organ uchylił decyzję w całości. Oddalając skargę Prokuratora Okręgowego w B., Sąd wyjaśnił, że nie można podzielić przekonania skarżącego, ze niespełnienie w dniu zgłoszenia wymogów zgłoszenia ustalonych przez ustawę skutkuje automatycznie przyjęciem, że nie zostały spełnione warunki ustawy i odrzuceniem zgłoszenia w oparciu o art. 12 ust. 4, bez obowiązku badania przesłanek merytorycznych. Celem wprowadzenia w/w art. 12 było umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności podmiotom, które po zmianie stanu prawnego (wejścia w życie Prawa ochrony środowiska z dnia 17 kwietnia 2001 r.) przejmowały odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi lub gleby nie spowodowane przez siebie. Starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy, co powodowało skutek - merytoryczny - w postaci obowiązku wykonania rekultywacji przez władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na podstawie art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Odrzucenie mogło zatem nastąpić jedynie w przypadku nie wykazania przesłanek wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, do tych przesłanek nie należą zaś elementy formalne zgłoszenia, pełniące rolę narzędzia dowodowego do wykazania podstawy do uwzględnienia zgłoszenia. Niespełnienie warunków formalnych rodziło obowiązek wezwania podmiotu do uzupełnienia tych braków. Organ powinien zatem ocenić, czy przedstawione okoliczności są wystarczające do oceny przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, czy też zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Skoro tego nie uczyniono, zachodziła podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prokurator Okręgowy w B. zarzucił: naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszenie, bez dopełnienia wymogów określonych w ust. 2 art. 12 ustawy wprowadzającej powinno być uznane za skutecznie złożone, o ile organ nie wykazał w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu, że nie zostały spełnione warunki ustawy; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez błędne przyjęcie w następstwie wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy wskazał, że system przepisów w zakresie ochrony środowiska, jako regulacja dotycząca konkretnie wyodrębnionej gałęzi administracji publicznej zawiera normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego odnoszące się do tego rodzaju stosunków prawnych. Ze względu na specyfikę systemowej regulacji są to normy lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu administracyjnego, dlatego zgłoszenie dokonywane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy nie może być utożsamiane z wnioskiem strony o wszczęcie postępowania i wymogami takiego wniosku i konsekwencjami ich braku, określonymi w art. 64-66 kpa. Dokonanie zgłoszenia konkretyzuje uprawnienia zgłaszającego podmiotu - uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze (art. 110 Prawa ochrony środowiska), jeżeli zgłoszenie nie spełnia warunków (określonych zarówno w ust. 1 jaki 2 art. 12 ustawy wprowadzającej), organ może zgłoszenie odrzucić, co jest przejawem władzy dyskrecjonalnej organu. Ponadto podniesiono, że Sąd błędnie przyjął za podstawę orzeczenia przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wbrew powinności sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i niesłusznie uznał, że wymogi określone w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie podlegają ocenie organu, jako przesłanki spełnienia warunków ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy . Z uwagi jednak na to, że wyrok zapadł w dniu 23 marca 2006 r. , gdy upłynął już ustawowy okres w jakim można było ostateczną decyzją odrzucić zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi, jego uchylenie nie mogłoby spowodować w konsekwencji wydania w terminie ostatecznej decyzji o odrzuceniu zgłoszenia zaskarżonej decyzji i mogłaby zapaść tylko decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia czyli taka jaka obecnie może być wydana . Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100,poz.1085) nie może być uznana za prawidłową. Użyte w przepisie art. 12 ust. 1 pow.ustawy pojęcie "inny podmiot", zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem od którego wyjątkiem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (II SA/Bk 863/05,II SA/Bk 864/05 i zaskarżony wyrok II SA/Bk 865/05),dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. (IV SA/Wa 1607/05) zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z zasad ustrojowych Unii Europejskiej(art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r.,Nr 90,poz.864), wyrazem tej zasady jest przepis art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Interpretacja rozszerzająca prowadząca do złagodzenia tej zasady poprzez przeniesienie obowiązków rekultywacji z podmiotu będącego sukcesorem majątku sprawcy szkód, na podmioty publicznoprawne, mogące korzystać ze wsparcia funduszy Unii Europejskiej uznana być musi za wykładnię prowadzącą do niezgodności z celami Traktatu w szczególności z art. 175 ust. 5 tiret 2 , który dopuszcza udzielanie pomocy z funduszy tylko gdy nie narusza to zasady "zanieczyszczający płaci". Zasadne są także twierdzenia skargi kasacyjnej iż dokonanie zgłoszenia odpowiadającego warunkom określonym w art. 12 ust. 1 i 2 pow. ustawy konkretyzuje uprawnienia zgłaszającego podmiotu poprzez czynność materialno-techniczną organu(uwzględnienie w rejestrze), bez konieczności orzekania o nich w formie aktu administracyjnego. O ile, w ocenie organu, nie są spełnione warunki ustawy ustalone zarówno w ustępie 1 jak i 2 wskazanego przepisu, organ ten ma prawną możliwość odrzucenia zgłoszenia w trybie i w formie określonej w ust. 4, czyli w formie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to, że starosta ma prowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie związane z dokonywaniem zgłoszeń i ich odrzucaniem jest ponadto o tyle szczególne, że to na dokonującego zgłoszenia nałożony został obowiązek dołączenia do niego wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Do kompetencji starosty należy dokonanie oceny tej dokumentacji i wyników badań( a nie dokonywanie własnych ustaleń faktycznych) i przyjęcie zgłoszenia (w trybie pozakodeksowym) lub jego odrzucenie, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Nie ma zatem racji Sąd I instancji stwierdzając, że skoro zgromadzony materiał dowodowy został uznany za niewystarczający to obowiązkiem Starosty było doprowadzenie do jego uzupełnienia według reguł procesowych k.p.a. Przeciwko takiej wykładni przemawia także ustawowy roczny termin na odrzucenie w drodze decyzji zgłoszenia. Jeżeli to na organie spoczywałby obowiązek wszechstronnego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy i np. wielokrotnego wzywania do uzupełnienia dokumentacji i wyników badań, to dochowanie tego terminu byłoby wątpliwe i uzależnione od działania podmiotu zgłaszającego, zainteresowanego brakiem ostatecznej decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Jak jednak wyżej wskazano, mimo zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należało - z uwagi na upływ czasu wyznaczonego na odrzucenie zgłoszenia i wynikającą z tego faktu konieczność umorzenia postępowania - uznać , że mimo błędnego uzasadnienia wyroku w tej konkretnej sprawie w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej - oddalenie skargi co do istoty odpowiada prawu.