II OSK 943/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 771/08 w sprawie ze skargi R. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 771/08 oddalił skargę R. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr 2845/2008 w przedmiocie warunków zabudowy. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy Chmielno decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek R. S. dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, budynku gospodarczego i altany letniej na działce nr [...] we wsi M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zamierzenie inwestora nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, u.p.z.p. ponieważ w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej ocenić jej kontynuację w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S., podnosząc, że teren, na którym miałaby być zlokalizowana inwestycja, znajduje się w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dostępnej z drogi publicznej będącej drogą powiatową relacji M.-Mirachowo (ul. Wejherowska). Ponadto na obszarze tym brak jest innych przeszkód przyrodniczych lub krajobrazowych, mogących stanowić przeszkodę w zagospodarowaniu przestrzeni. Podkreślił, że przedmiotowa działka posiada możliwość zaopatrzenia w energię i wodę oraz notarialną służebność drogową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 oraz art. 52, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, wskazując, że na wyznaczonym, zgodnie z przepisami prawa, obszarze analizowanym, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co w konsekwencji uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Innymi słowy brak jest w ocenie organu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, dlatego też argumenty dotyczące dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu nie mogą stanowić wystarczającej postawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i R. S., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez obrazę art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , art. 7, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia oraz naruszenie interesu prawnego skarżących polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy na należącej do nich działce nr [...] położonej w M. podnosząc, że organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, obszar ten był bowiem mniejszy niż wymagały tego lokalne uwarunkowania, kwestia maksymalnej wielkości obszaru analizowanego nie została zaś określona w przepisach prawa. W ocenie skarżących orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że wyznaczając obszar analizowany należy brać pod uwagę odpowiednio duży teren, który pozwoli prawidłowo ocenić jego charakterystykę celem ustalenia warunków zabudowy, co umożliwi zachowanie zasady wolności w zagospodarowaniu terenu i w korzystaniu z uprawnień właścicielskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak powiedziano na wstępie, oddalił skargę, wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy według przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Warunkiem takim jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren powinien mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie powinien wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo powinien być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być także zgodna z przepisami odrębnymi. Przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnienia wymaga także zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Planowana inwestycja nie spełnia zaś zasadniczego wymagania, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd Wojewódzki, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjął, że działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej, nie może być jednak interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień (wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06). Ustawodawca używając w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia" przy określaniu wymagań dotyczących przyszłej zabudowy miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów krajobrazowych (estetycznych) przestrzeni stanowiącej dobro wspólnej. Działka skarżących, na której ma powstać planowane zamierzenie inwestycyjne, znajduje się całkowicie poza obszarem zwartej zabudowy wsi M.. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 230 m od działki, na której ma powstać planowane zamierzenie inwestycyjne, co wymagałoby blisko pięciokrotnego poszerzenia obszaru analizowanego w stosunku do wskazanej rozporządzeniem minimalnej wielkości. Położenie przedmiotowej działki na obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów upraw rolnych, wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków czyli upraw rolnych, nie daje podstaw do oceny kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną złożyli R. i R. małż. S., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepisy te ustalają granice obszaru analizowanego w sposób zamknięty, podczas gdy w rzeczywistości określają jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie zakazując rozszerzania granic tego obszaru; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskutek czego nie rozpoznano sprawy z uwzględnieniem zasady wolności zabudowy, podczas gdy inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone, chociaż skarżący wykazał, że w postępowaniu administracyjnym naruszono te przepisy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia przez przyjęcie , iż wykładnia wymienionych przepisów prawa materialnego była prawidłowa co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo braku podstaw do tego; - art. 113 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia całokształtu sprawy i nieprzeprowadzenia analizy całokształtu zebranego materiału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. , skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Z powyższego względu zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzależnione są od rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązanego w petitum skargi kasacyjnej z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 k.p.a. (bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu), stwierdzić trzeba, że zarzut ten w ogóle nie został uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domyślać się, o jakiego naruszenia chodziło, zarzut ten jest więc nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia przepisu art. 113 p.p.s.a., nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, a jedynie sformułowany w petitum skargi, nie można zatem uznać go za usprawiedliwiony. Wyjaśnić trzeba, że art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, regulując jedną z kompetencji przewodniczącego, wynikającą z jego funkcji i nie ma on istotnego charakteru, w znaczeniu o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten może zostać naruszony, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, mimo że w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy lub gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a., dotyczy zatem możliwości wydania wyroku z punku widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. W konsekwencji strona, która nie powoła się na zgłoszenie wniosków dowodowych, których Sąd nie rozpoznał, zamykając rozprawę, nie może też skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Przedstawione wyżej stanowisko było już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i w związku z tym należy uznać je za ugruntowany kierunek wykładni art. 113 p.p.s.a., którą podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się argumentacji, która mogłaby usprawiedliwiać ich uwzględnienie. Sprowadza się ona do przedstawienia poglądu takiego rozumienia kontynuacji zabudowy przez określanie granic obszaru analizowanego, aż znajdzie się zabudowaną nieruchomość pozwalającą na określenie warunków nowej zabudowy. Stanowisko takie wywodzi się z zapisu § 3 ust. 2, który określa jedynie minimalne wartości wyznaczania obszaru analizowanego. Przepisu wykonawczego nie sposób jednak interpretować w oderwaniu od celów, jakie stawia przepis ustawy, z którego wyprowadzono normę podustawową. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Konieczność ich spełnienia została uwypuklona przez zwrot "jedynie w przypadku", gdyż chodzi o minimalne wymagania ładu przestrzennego, traktowanego przez ustawodawcę jako zasada wszelkiej zabudowy co wynika z art. 1 ust. 1 i. 2 pkt 1 u.p.z.p. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492). Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. Sąsiedztwo, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia. Wyjątkiem w tym zakresie, przewidzianym przez art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest zamiar zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas zasady podobieństwa nie stosuje się. Jednakże w sprawie niniejszej zamiar inwestora nie dotyczył budownictwa zagrodowego na gruntach rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a budowy domu mieszkalnego. Nie kwestionując zatem poglądów, że nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku bezpośredniego sąsiedztwa pozwalającego na ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie ma podstaw do tego, aby pojęcie zabudowy sąsiedniej rozciągać poza urbanistyczne otoczenie (o ile ono w ogóle istnieje) działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że zamierzenie polegające na budowie domu mieszkalnego na działce znajdującej się w otoczeniu terenów upraw rolnych, które nie spełnia warunku otoczenia urbanistycznego, z powodu położenia w odległości ok. 230 m od najbliższej zabudowy wsi, to nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut, iż Sąd ten przekroczył granice interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie sposób w takim razie podzielić poglądu skarżącego, iż w imię wolności zabudowy i realizacji prawa własności należy ustalić granice obszaru analizowanego w takim stopniu, aż znajdzie się w nim pożądana, z punktu widzenia zamiarów inwestora, zabudowa mieszkaniowa o parametrach pozwalających na określenie warunków zabudowy. Jeśli zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, to nieuzasadniony również okazał się zarzut, określony w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania przez wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. ponieważ Sąd Wojewódzki zasadnie skargę zwykłą oddalił. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.