II OSK 946/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 29/05 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. II SA/Gl 29/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej – skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 26 października 2004 r. nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia szczegółowo wskazanej dokumentacji, dotyczącej wybudowania ogrodzenia od ulic C. i U. na terenie posesji położonej w J. przy ul. C. , bez wymaganego zgłoszenia. Organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie przebiega od strony dróg publicznych i zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, co stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zażalenia na to postanowienie wnieśli T. K. oraz uczestnicy postępowania, A. i M. K. Rozpoznając zażalenia organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. wskazując, że skoro skarżący wybudował sporne ogrodzenie w marcu 2004 r., to późniejsze zgłoszenie zamiaru takiej budowy nie zmienia faktu, iż do jej realizacji doszło w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się z kolei do zarzutów A. i M. K. naprowadził, że wykraczają one poza ramy tego postępowania, gdyż sprawa budynku gospodarczego będzie rozpatrywana przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze na powyższe postanowienie T. K. ponowił żądania zawarte w zażaleniu eksponując okoliczność, iż wykonane roboty nie stanowiły budowy ogrodzenia a tylko przebudowę, która nie wymagała zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. WSA opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił i przytoczył przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wedle którego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony m.in. dróg i ulic. Wskazując następnie na przepis art. 30 ust. 5 tej ustawy wywiódł, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na budowie bądź przebudowie ogrodzenia od strony ulic bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast dokonane zgłoszenie miało miejsce po wykonaniu wymienionych robót. W takiej sytuacji organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą przepisem art. 49b Prawa budowlanego. Okoliczność, iż w dacie wydania postanowienia roboty były już zakończone przesądziła o rozstrzygnięciu nakładającym obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów przewidzianych art. 49 b ust. 2 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że zarzuty skargi odnoszące się do charakteru wykonanych robót – budowa względnie przebudowa ogrodzenia – nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 Prawa budowlanego. W ramach wyjątku, w konkretnym stanie faktycznym, wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi na 30 dni przed przystąpieniem do wykonywania robót. Zatem jeśli przyjąć, przy uwzględnieniu definicji zawartej w art. 3 Prawa budowlanego, że roboty polegały na remoncie istniejącego obiektu budowlanego /art. 3 pkt 8/, to i tak istniał obowiązek dokonania zgłoszenia. W przypadku zaś przebudowy, co sugeruje również skarżący, to roboty budowlane tego rodzaju nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Sąd wskazał również, że wadliwym jest powoływanie się na wyrok sygn. II SA/Ka 2509/02, gdyż zapadł on w innym stanie prawnym, sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. W skardze kasacyjnej od tego wyroku T. K. , reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, poprzez pominięcie oczywistej okoliczności wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa - art. 106 § 3 i 141 § 4 tej ustawy, poprzez zaniechanie ustalenia charakteru robót budowlanych dotkniętych postępowaniem administracyjnym oraz poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy z pominięciem tych ustaleń. Nadto zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż dla remontu lub przebudowy ogrodzenia wymagane jest zgłoszenie tych robót właściwemu organowi. Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania - o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego, jako strony oraz wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia a także postanowienia organu I instancji, ewentualnie wydanie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, a także kosztów postępowania przed sądem I instancji i kosztów poniesionych w toku postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzuty naprowadzono, że organy obu instancji w toku postępowania nie wyjaśniły charakteru wykonanych robót zgodnie z art. 7 k.p.a. i naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach od art. 8 – 10 k.p.a. W konsekwencji uchybiły również rażąco przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. co spowodowało, że organ II instancji uchylając się od rozpoznania sprawy uchybił przepisowi art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Według skargi kasacyjnej oba organy winny przeprowadzić w niezbędnym zakresie ustalenia aby wydawane postanowienia nie były obarczone wadą nieważności na podstawie art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a. Obydwa zaskarżone postanowienia w związku z tym zostały wydane z wadą nieważności, bowiem wydano je z rażącym naruszeniem prawa, wdrażając wobec skarżącego procedurę wskutek niewykonania nieistniejącego obowiązku. Skarżący nie wykonywał bowiem budowy ogrodzenia, a jedynie roboty nazwane przebudową, odpowiadające w istocie definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie ustalił charakteru przeprowadzonych robót w szczególności czy skarżący dokonał budowy, przebudowy, czy też remontu ogrodzenia. W konsekwencji tego nie można się zgodzić z zasadnością stosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy jedynie budowy ogrodzeń od strony miejsc publicznych. Skoro więc art. 29 ust. 1 zwalnia budowę ogrodzeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to tym bardziej obowiązek taki nie może obejmować przebudowy czy remontu ogrodzenia. Wszystko to prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że przebudowa ogrodzenia wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy sama budowa z obowiązku takiego jest zwolniona. Analogicznie przedstawia się kwestia zgłoszenia remontu ogrodzenia. Zdaniem strony skarżącej stwierdzenia wad nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji winien był dokonać niezależnie od wniosku skargi, czego nie uczynił, naruszając tym samym art. 134 P.p.s.a. Naruszenie przez WSA przepisu art. 106 § 3 i art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia charakteru robót budowlanych dotkniętych postępowaniem administracyjnym oraz poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy z pominięciem tych ustaleń, dowodzi naruszenia przez Sąd tychże przepisów. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania M. K. wskazał, że wykonane ogrodzenie z nikim nie było uzgadniane, a zrealizowano je podczas nieobecności uczestnika w innym niż poprzednio miejscu, a nawet z pominięciem punktów granicznych. Jest to nowe ogrodzenie, na nowej podmurówce, z nowymi słupkami i nowymi polami ogrodzeniowymi. W takim przypadku istniał obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi budowy czego inwestor nie wykonał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, jednakże jej skutkiem jest uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Stosownie do przepisu art. 189 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sytuacja przewidziana powyższym przepisem zachodzi w sprawie, bowiem skarga na postanowienie organów nadzoru budowlanego podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. Podstawę prawną zaskarżonego do WSA postanowienia organów nadzoru budowlanego stanowił przepis art. 49b ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, wskazanych w punktach od 1 do 3. Z kolei wedle ustępu 3 tegoż artykułu, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z przedstawionych unormowań jednoznacznie wynika, że w sytuacji objętej dyspozycją przepisu art.49b ust.1 Prawa budowlanego organy administracji budowlanej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, unormowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładają obowiązki w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie; brak jest bowiem pozytywnego zapisu w omawianym przepisie o przysługującym na postanowienie to zażaleniu. Postanowienie to nie jest też kończącym postępowanie, a także nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Wynika to między innymi z art.49b ust.3 Prawa budowlanego, gdyż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wobec tego stwierdzić należy, że na postanowienie mające swe oparcie w art.49b ust.2 Prawa budowlanego, będące w istocie postanowieniem o charakterze dowodowym, nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, ponieważ stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skarga do sądu przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Takiego stanu rzeczy nie mogło zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że skarga na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej podlegała odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt 6 w zw. z art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Ponieważ Sąd I instancji tego nie uczynił i skargę rozpoznał, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok i jednocześnie skargę odrzucił, na podstawie art.189 P.p.s.a.