II OSK 947/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. i K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1352/16 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. Ł. i K. Ł. solidarnie na rzecz W. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1352/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 316/14, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym na działce nr geod. [...], w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem (karta nr 110). Organ I instancji ocenił, że wykonane roboty nie stanowią zagrożenia dla mienia i bezpieczeństwa ludzi w ww. budynku mieszkalnym. W miejsce usuniętej ściany działowej na parterze budynku wykonano dwa drewniane słupy. Powstałe spękania w ścianie działowej w lokalu nr [...] na piętrze wymagają naprawy i wpływają na estetykę tego lokalu. Roszczenia związane z remontem ww. ściany mają charakter cywilnoprawny. Właściwy w tego rodzaju sprawach jest sąd powszechny. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy potwierdza, że rozbiórka ściany w lokalu na parterze, pomiędzy pokojem a kuchnią, spowodowała ugięcie się belki stropowej i powstanie pęknięć włoskowatych w ścianie na piętrze, w lokalu skarżącego. Porównanie grubości ścian w ww. budynku wskazuje, że usunięte ścianki były ściankami działowymi, jednakże z uwagi na wiek budynku (starą technologię budowy), ścianki te pełniły dodatkowo funkcję usztywniającą konstrukcję budynku albowiem ścianki te przenosiły pewien układ obciążeń. Tym samym roboty budowlane polegające na rozbiórce ścianek w lokalu nr [...] stanowiły przebudowę obiektu, która wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak wystąpienia stanu zagrożenia dla konstrukcji budynku, zalecenia zawarte w ekspertyzie mgra inż. H. Ż. i mgra inż. T. P., co do rozbiórki ścianki działowej pomiędzy kuchnią i pokojem w lokalu nr [...] na piętrze, a następnie jej wymurowanie z nowej cegły silikatowej na zaprawie cementowo-wapiennej łącznie z wykonaniem tynków i robót towarzyszących, są w ocenie organu odwoławczego zasadne. Jednakże roboty te mają na celu poprawę stanu technicznego budynku, dlatego też nie mogą one stanowić czynności zabezpieczających, które organ mógłby nałożyć w decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie na właścicieli lokalu nr [...] na parterze (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Odmienna interpretacja wiązałaby się z nałożeniem na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w lokalu skarżącego, do którego nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazano, że wykonanie ww. zalecenia ekspertów wymaga nie tylko porozumienia właścicieli obu lokali ale również pozwolenia na budowę, co również stanowi przesłankę negatywną do nałożenia tego rodzaju obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że w związku z wykonanymi robotami budowlanymi w budynku istnieje rzeczywiste zagrożenie dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1352/16, uwzględniając skargę, wskazał, że materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że rozebrana ściana działowa miała charakter ściany nośnej, co wynika z drugiej ekspertyzy sporządzonej przez mgra inż. J. Z., oraz pośrednio – z ekspertyzy mgra inż. H. Ż. i mgra inż. T. P.. Ponadto w czasie czynności kontrolnych w dniu 4 marca 2016 r. PINB w P. ustalił, że część spękań (w lokalu nr [...]), uprzednio stwierdzonych, wydłużyła się oraz powstały nowe włoskowate spękania, które uwidoczniono na szkicach do protokołu. Sąd wyjaśnił, że organy, prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie mogą ograniczyć się tylko do ustalenia stanu zagrożenia, a na tym głównie się w niniejszej sprawie skoncentrowały. To zagadnienie jest bowiem uregulowane przepisem art. 66 Prawa budowlanego. W niniejszym zaś postępowaniu naprawczym priorytetem i celem nadrzędnym wynikającym z przepisów jest wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli natomiast jest to niemożliwe to należałoby, zgodnie z prawidłową wykładnią przepisów legalizacyjnych, doprowadzić do stanu poprzedniego przez jego odtworzenie i niewiadomą pozostaje to dlaczego organy tego nie uczyniły. Niewątpliwie w tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma wnikliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzedzającego stan lokalu przed dokonaniem jego przebudowy. Organy muszą jeszcze raz precyzyjnie przeanalizować czy roboty budowlane podjęte w lokalu nr [...] zostały wykonane ściśle ze zgłoszeniem, co wydaje się mało prawdopodobne. Ponadto organ nie uzasadnił w wystarczającym stopniu skąd bierze pewność, że nie dojdzie w spornym budynku do katastrofy budowlanej w postaci zawalenia się tego budynku, skoro ustalono, że wyburzona ściana miała jednak cechy ściany nośnej, natomiast wykonane w marcu 2016 r. czynności potwierdziły to, że powstają nowe spękania na ścianie na piętrze, zmieniają się również wielkości stwierdzonych wcześniej pęknięć. Pamiętać należy o tym, że nad wyburzoną ścianą parteru znajduje się nie tylko ściana na piętrze budynku, ale również i na strychu tego budynku. W ocenie Sądu, sprzeczna z założeniami przepisów Prawa budowlanego jest sytuacja, w której osoba będąca właścicielem sąsiedniego lokalu, w stosunku do tego, w którym wykonano rzeczone prace budowlane, ponosić będzie konsekwencje wykonania tych prac. Ustalony zaś dotychczas stan faktyczny sprawy wskazuje, że podjęte przez inwestora prace mogły poprzez usunięcie ściany o charakterze nośnym przyczynić się do spękań na ścianach skarżącego. W takiej sytuacji zaś obciążenie skarżącego skutkami wykonanych prac budowlanych, byłoby niezgodne z funkcją przepisów legalizacyjnych. Dla ich jednak prawidłowego zastosowania, zgodnie z przedstawioną w niniejszym wyroku oceną prawną, niezbędne będzie przeprowadzenie kolejnego postępowania wyjaśniającego, usystematyzowanie stanu faktycznego w sprawie, jego ponowna analiza oraz ocena i dopiero rozstrzygnięcie o istnieniu bądź nieistnieniu podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przez inwestora w ich lokalu mieszkalnym nr [...]. Stwierdzone przez Sąd uchybienia mają charakter procesowy. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, jednakże w oparciu o przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. Ł. i K. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej orzekającej o odstąpieniu od nakładania na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy, nadto, że okoliczność stwierdzenia braku podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obligowała organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postępowanie naprawcze w stosunku do zakończonych robót budowlanych, wykonanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzone w trybie tych przepisów, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o wystąpieniu stanu niedającego się usunąć naruszenia prawa i w związku z tym winno zostać zakończone wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie obiektu stanu poprzedniego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny woły w na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, powodującą błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy przez powołanie się przez Sąd na okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a także nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, przejawiające się w całkowitym pominięciu przez Sąd przedstawienia opisu historycznego sprawy, zawierającego prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci zaskarżonej do Sądu decyzji oraz w braku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania wraz ze wskazaniem istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy orzekaniu; - art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania wyroku, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że wydając decyzję WINB naruszył ww. przepis procedury administracyjnej i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 3 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Przede wszystkim Sąd I instancji nie wykluczył, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej orzekającej o odstąpieniu od nakładania na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy. O konieczności wydania określonego nakazu celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, Sąd I instancji wypowiedział się tylko w odniesieniu do sytuacji gdy w danej sprawie istnieje określony stan niezgodności z prawem, którego nie można wyeliminować w inny sposób niż przez przywrócenie stanu poprzedniego bądź przed wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że w trybie naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego możliwe są różne rozstrzygnięcia m.in. wskazywane przez Sąd przywrócenie do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednak wydanie określonego rozstrzygnięcia zależy od dokonanych w sprawie ustaleń przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego istniały prawne podstawy do wypowiedzenia przez Sąd I instancji oceny zgodnie z którą, jeżeli w danej sprawie okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Co więcej, w tym zakresie w zależności od okoliczności danej sprawy możliwe jest nałożenie np. nakazu rozbiórki, jeżeli nie ma innej możliwości wyeliminowania zaistniałego stanu niezgodności z prawem zrealizowanego już obiektu budowlanego. Na podstawie wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny brak jest podstaw do formułowania tezy jakoby stwierdzenie braku podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W dalszym bowiem wywodzie Sąd wskazał, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z tych samych względów brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd dokonał wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którą stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o wystąpieniu stanu niedającego się usunąć naruszenia prawa i w związku z tym winno zostać zakończone wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie obiektu stanu poprzedniego. Należy bowiem odróżnić "brak podstaw do nałożenia obowiązków" z uwagi na stwierdzony stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych lub niepowodujących stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska od "niedającego się usunąć naruszenia prawa", co też akcentował Sąd I instancji przy wykładni odpowiednich przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, a dotyczących oceny Sądu w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, należy wskazać, że za pomocą tak sformułowanych zarzutów nie podważono oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej nie precyzują na czym dokładnie polega uchybienie Sądu I instancji. Jedynie w ogólności wskazują na błędne przedstawienie stanu faktycznego i nieprawidłowości uzasadnienia, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, polega na pominięciu opisu historycznego sprawy, zawierającego prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci zaskarżonej do Sądu decyzji oraz w braku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania wraz ze wskazaniem istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się jedynie do treści ekspertyzy technicznej autorstwa mgra inż. H. Ż. i mgra inż. T. P.. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku uwzględnił m.in. ww. ekspertyzę, jednak wskazał, że w sprawie istnieją także inne dowody, jak i to, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wpływu wykonanych robót związanych z rozbiórką ściany działowej (jednak o charakterze ściany nośnej z uwagi na określoną specyfikę całej konstrukcji budynku i jego wiek). W tym bowiem zakresie Sądu I instancji wypowiedział ocenę, zgodnie z którą sprawa wymaga wyjaśnienia we wskazanej przez ten Sąd części. Tej zaś oceny skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej, skupiając się wyłączenie na treści jednego ze zgromadzonych w sprawie dowodów w postaci ww. ekspertyzy technicznej autorstwa mgra inż. H. Ż. i mgra inż. T. P., w sytuacji gdy Sąd ocenił, że ustalenia tej ekspertyzy są błędne w zakresie w jakim wskazują na to, że rozbiórka ścianki "działowej" nie spowodowała żadnych zmian w konstrukcji budynku i została wykonana poprawnie bez ingerencji w inne ściany konstrukcyjne budynku; nie stanowi zagrożenia dla pozostałych elementów budynku, nie jest przyczyną i nie ma powiązania z innymi wcześniejszymi spękaniami występującymi w tym budynku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.; art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.