II OSK 958/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1564/06 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007r. oddalił skargę M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. z dnia [...] oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uchyloną decyzją organ orzekł o nałożeniu na M. i E. J. oraz na J. i A. T. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w W., prowadzonej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego oraz wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu zagospodarowania działki do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Stan sprawy, jaki przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, jest następujący: Podczas oględzin przeprowadzonych [...] stycznia 2005 r. stwierdzono odstępstwa od projektu zagospodarowania przedmiotowej działki, polegające na zmianie usytuowania wjazdu oraz na wykonaniu utwardzenia terenu kostką betonową na działce oraz na części drogi dojazdowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budynku oraz nakazał E. i M. J. oraz A. i J. T. przedstawienie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót, co inwestorzy uczynili. Nadto zawiadomili o zakończeniu budowy. Ten sam organ postanowieniem z dnia [...] ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Następnie decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu zagospodarowania działki do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nałożenie tego obowiązku było następstwem zmiany usytuowania wjazdu na działkę oraz utwardzenia terenu kostką betonową. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ją wskazując, że postanowienie wydane w dniu [...] straciło swoją moc, gdyż w ciągu 2 miesięcy od jego wydania organ pierwszej instancji nie podjął rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził także, że w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. oprócz odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymienionych w postanowieniu z dnia [...] podał, że dokonano również zmiany elewacji. Ta okoliczność, zdaniem organu odwoławczego, nie wynika jednak z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2005 r. kontroli przedmiotowej inwestycji ani z uzasadnienia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy budynku. Ponadto obowiązujące w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji brzmienie art. 36 a prawa budowlanego nie obejmowało zmiany elewacji jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji naruszył również w ocenie organu odwoławczego art. 10 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniósł M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonej i decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego – jak przedstawił to Sąd pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po tym jak wydał postanowienie z dnia [...], a następnie nie wydał w ustawowym terminie decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane - utracił uprawnienie do kontynuowania postępowania w sprawie. W szczególności nie mógł już wydać postanowienia z [...], a następnie decyzji z [...] Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2639/2000, zgodnie z którym niedopuszczalne jest orzekanie organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Skarżący wskazał, że wykonany został obowiązek nałożony na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], ponadto inwestorzy w dniu 28 kwietnia 2005 r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego po terminie opisanym w przepisie art. 54 nie jest dopuszczalna "decyzyjna aktywność organu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że dopuszczalne jest działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane pomimo, iż wydał wcześniej postanowienie o wstrzymaniu robót. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 pkt 7 - art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawnie skuteczne jest zawiadomienie, o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów budowanych realizowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych dokumentów. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ pierwszej instancji powinien sprawdzić, czy inwestycja istotnie odbiega do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kwestię kwalifikacji odstępstw organ powinien rozpatrzyć w świetle przepisu art. 36 a pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku pełnomocnik (radca prawny) skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 54 tej ustawy przez błędną ich wykładnię. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej przepisy art. 50, 51 i 54 Prawa budowlanego nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do stosowania ich w tej samej sprawie i do tego samego stanu faktycznego w sposób wielokrotny oraz mają zastosowanie wyłącznie do robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia w oparciu o te przepisy, nie zostały zakończone. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wobec niewydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia z [...] nakazującego wstrzymanie robót budowlanych i doręczenie oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót, organ pierwszej instancji stracił uprawnienie do prowadzenia postępowania w sprawie, ponieważ niewydanie decyzji stanowi uznanie organu administracji publicznej prowadzonych robót za zgodne z prawem. W wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] inwestorzy złożyli wymagane oceny techniczne wraz z inwentaryzacją wykonanych robót w dniu 28 kwietnia 2005 r. i zawiadomili o zakończeniu budowy. Dokumenty te zawierały wszelkie projekty zamienne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął te dokumenty i uznał je za wystarczające, albowiem nie zgłosił sprzeciwu w trybie przewidzianym przepisami ustawy Prawo budowlane. W ocenie pełnomocnika skarżącego merytoryczna kontrola prawidłowości zgłoszenia o zakończeniu robót jest limitowana nieprzekraczalnym terminem. Natomiast w razie dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentów niekompletnych lub posiadających braki i nieścisłości właściwy organ, po ich uprzednim sprawdzeniu, powinien wezwać inwestora do ich usunięcia w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje wniesienie sprzeciwu, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niewykonanie tego uprawnienia pozbawia możliwości działania właściwego organu w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej pominięto zasadniczą w sprawie uwagę Sądu pierwszej instancji, w której Sąd stwierdził, że "(...)dopuszczalne jest zatem, co do zasady działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ust 7 (w wyroku Sądu I instancji przez pomyłkę powołano nieistniejący pkt 7 art. 51)- art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane." Przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego wyjaśnia w pełni wątpliwości podniesione w skardze kasacyjnej. Oczywiste jest, że w przypadku zakończenia robót wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu jest bezprzedmiotowe. Nie ma bowiem co wstrzymywać, chyba że w rzeczywistości roboty budowlane są nadal prowadzone. Jednakże postanowienie o wstrzymaniu robót nie ma tu znaczenia. Nie jest ono zaskarżalne a decyzja wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie jest uzależniona od tego czy wstrzymano roboty budowlane. Także brak wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy nie pozwala na wniosek, że wobec stwierdzenia, iż zachodzą podstawy do zastosowania art. 51 ust. 7 organ nie miałby już możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2. Tym bardziej zasadnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że zgłoszenie musi odpowiadać wykonaniu obiektu zgodnie z prawem czyli z pozwoleniem na budowę. Nie zawiera skarga kasacyjna żadnej argumentacji na poparcie twierdzenia, że art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie stanowią samodzielnej i wielokrotnej podstawy prawnej do stosowania ich w tej samej sprawie i do tego samego stanu faktycznego w sposób wielokrotny. W skardze kasacyjnej należy formułować zarzuty skierowane do wyroku Sądu pierwszej instancji a w wyroku Sądu sprawa ta została wyjaśniona przez wskazanie i analizę art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Tym samym w sprawie nie zastosowano w ogóle art. 54 ustawy, bowiem skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził odstępstwo od projektu budowlanego, to wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W ten sposób jedynie można było zapobiec zrealizowaniu obiektu budowlanego niezgodnego z pozwoleniem na budowę. Podnieść nadto trzeba, że decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasacyjną. Organ ten wskazał jakie przesłanki zachodziły by w sprawie zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przeto nie ma podstaw do omawiania kwestii z tym związanej, mimo że przy decyzji kasatoryjnej bada się co do zasady jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.