II OSK 965/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 5/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 5/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę budynku, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w punkcie II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta Nowomiejski decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdził J. M. i I. M. projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] w Nowym Mieście Lubawskim. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestorzy dołączyli do wniosku projekt budowlany wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przez ustawę Prawo budowlane i ustawę z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził, że zawiadomił o wszczęciu postępowania strony, co umożliwiło im czynny udział w postępowaniu. Strony zgłosiły uwagi i zastrzeżenia lecz nie są one uzasadnione merytorycznie i według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić środka zaskarżenia oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i S. K. zarzucając, iż rozbudowa budynku usługowo - mieszkalnego na sąsiedniej działce spowoduje zaciemnienie ich domu, budynku gospodarczego i sklepu a w przyszłości mieszkania na parterze. W ocenie odwołujących się rozbudowa spowoduje odcięcie im dostępu do słońca i światła dziennego od strony podwórza, co spowoduje zawilgocenie ich domu. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...] listopada 2008 roku W. i S. K. poinformowali, iż od 2003 roku sprzeciwiają się przedmiotowej rozbudowie. Wskazali również, że Starosta Nowomiejski postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na inwestorów obowiązek opracowania studium nasłonecznienia, to jest wykazania, że usytuowanie projektowanego budynku spełnia warunki w zakresie, wymaganego prawem, nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku, położonym na działce nr [...]. Wojewoda Warmińsko- Mazurski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowomiejskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 Prawa budowlanego i wskazał, że istniejący budynek przewidziany do rozbudowy znajduje się w zwartej zabudowie śródmiejskiej i przylega do budynku skarżących. Ze względu na rozmiary działki, zgodność z ustaleniami planu, część projektowaną usytuowano w przedłużeniu istniejącego budynku, bezpośrednio przy granicy skarżących. W części projektowanej przewidziano wysokość dwóch kondygnacji; budynki istniejące na sąsiedniej działce skarżących są również dwukondygnacyjne i przylegają do granicy działki. Jak poinformował organ, usytuowanie budynków bezpośrednio na granicy działek dopuszcza § 9 planu oraz § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690). Ponadto wszystkie elementy zawarte w ustaleniach planu są zachowane w projekcie budowlanym, który uzyskał pozytywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olszynie. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołujących się w kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych są bezzasadne. Organ przytoczył treść § 60 wymienionego rozporządzenia stwierdzając, że nasłonecznienie podwórza nie jest objęte żadnymi przepisami. Biorąc to pod uwagę oraz fakt, iż rozbudowę zaprojektowano od północnej strony budynku skarżących, ocenił ich zarzuty jako nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. i W. K. zakwestionowali decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, podnosząc argumenty zawarte w odwołaniu i w piśmie uzupełniającym odwołanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 24 lutego 2009 r. S. K. poinformowała Sąd, że W. K. zmarł w dniu [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę S. K. uchylając zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd stwierdził bowiem, że nie może zweryfikować prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego pod względem merytorycznym, ponieważ stan faktyczny nie został w sprawie dostatecznie wyjaśniony, tj. nie została należycie wyjaśniona kwestia zacieniania budynku, należącego do skarżących. Organy nie przeprowadziły dostatecznych dowodów na okoliczność, czy planowany obiekt budowlany zapewni nieruchomości sąsiedniej odpowiedni czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skutkiem tego nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w sprawie nie zostały naruszone interesy skarżących to jest, czy została spełniona przesłanka, określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1158 ze zm.) w związku z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ochronie podlegają prawa nie tylko inwestora, ale także uzasadnione interesy osób trzecich. Gwarancję zaś ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich daje przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza interesu skarżących, przy czym twierdzeń tych nie można zweryfikować, ponieważ nie zostały one poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji w kwestii nasłonecznienia budynku skarżących nie przeprowadził żadnych wyjaśnień, nie dokonał żadnych ustaleń i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu swej decyzji. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł na materiale dowodowym, zgromadzonym przez Starostę Nowomiejskiego, nie czyniąc w tym zakresie własnych ustaleń, chociaż strona w odwołaniu podnosiła kwestię braku właściwego nasłonecznienia ich nieruchomości. Natomiast Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia konkretnych okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy w sprawie rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Organ II instancji ponadto zwrócił uwagę na to, iż zacienienie podwórza nie jest objęte żadnymi przepisami. W tym zakresie Sąd uznał stanowisko Wojewody Warmińsko-Mazurskiego za słuszne, wskazując, że ewentualne zacienienie działki nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestię zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Jednakże, jak zauważył Sąd, uwadze organu odwoławczego uszło to, iż w odwołaniu S. i W. K. podnosili, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego spowoduje ograniczenie dostępu światła naturalnego do ich mieszkania oraz wyrażali zdziwienie, że organ nie nałożył na inwestorów obowiązku dostarczenia analizy nasłonecznienia nieruchomości, tak jak miało to miejsce w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Zawarty w odwołaniu zarzut braku sporządzenia analizy dopływu światła słonecznego do budynku skarżących nie został wyjaśniony przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organ II instancji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na czym oparł swoje twierdzenie o tym, iż przepisy techniczno budowlane dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych skarżących zostały zachowane. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę argumentów podnoszonych przez odwołujących się, pomimo, iż zastrzeżenia właścicieli sąsiedniej działki były konkretne i wbrew temu, na co wskazuje organ odwoławczy, wcale nie dotyczyły tylko zacienienia podwórka. W tej sytuacji obowiązkiem organu było dokonać analizy nasłonecznienia budynku skarżących poprzez sporządzenie tzw. linijki słońca, rozstrzygając tym samym powstałe wątpliwości. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. wobec dowolności poczynionych w związku tym ustaleń. Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania przed organami administracyjnymi wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać konkretnych ustaleń, czy w związku z planowaną inwestycją mieszkanie skarżących będzie miało zapewniony czas nasłonecznienia przewidziany w § 60 rozporządzenia i w tym kontekście ocenić, czy wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest możliwe w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. M., reprezentowany przez radcę prawnego, opierając zarzuty na podstawie naruszenia przepisów postępowania, wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną zakończeniem przez skarżącego procesu budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w istocie nie było potrzeby uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, ponieważ organ I instancji przeprowadził dowód z analizy nasłonecznienia wykonanej przez projektanta. Przyjąć zatem należało, że dowód w postaci pisma z dnia [...] października 2008 r. został uwzględniony przez organ I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazano, że w dniu [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lubawskim wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, którego dotyczyła rozbudowa. Zatem nawet jeżeli w postępowaniu w przedmiocie projektu i pozwolenia na rozbudowę uprawniony organ ostatecznie odmówi pozwolenia, to w aktualnym stanie faktycznym będzie to orzeczenie niewykonalne ze względu na zakończenie procesu budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnymi zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ administracji oparł motywy rozstrzygnięcia na niewystarczająco zgromadzonym materiale dowodowym zawierającym braki w postaci niewyjaśnienia sposobu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, która obejmuje ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodzić się należy z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że - mając na uwadze, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podnosiła kwestię braku właściwego nasłonecznienia jej nieruchomości – organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, jaki należało w sprawie zgromadzić. Uchylając zatem zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz wskazując na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów art. 7, 77, 80 i art. 136 k.p.a. Również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2, w tym również, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna (zob. J.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 347). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczność zakończenia prac budowlanych i oddania budynku do użytkowania już po wniesieniu skargi na decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dochodzi bowiem w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.