II OSK 965/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 713/22 w sprawie ze skargi A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 713/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w punkcie pierwszym stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie czwartym przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A. R. (dalej: strona skarżąca, skarżący) pismem z dnia 21 marca 2022 r. (data wpływu do organu: 31 marca 2022 r.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 13 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia został złożony przez skarżącego osobiście w dniu 13 listopada 2019 r. W dniu 5 marca 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyśpieszenie postępowania, a 14 lutego 2022 r. – ponaglenie. Pismem z 4 marca 2022 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich Służb z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 31 marca 2022 r. wpłynęła skarga do Sądu. Pismem z 6 kwietnia 2022 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować sytuacji, w której pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia, kiedy 4 marca 2022 r. wystąpił do odpowiednich Służb w celu uzyskania informacji o stronie skarżącej. Czynność ta jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku. Sąd podkreślił ponadto, że uzyskanie informacji od odpowiednich Służb ma podstawowe znaczenie dla legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium naszego Kraju ze względu na bezpieczeństwo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Brak działania organu przez tak długi okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. W prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Takie działanie przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w części w zakresie punktu IV i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a poprzez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i ma charakter arbitralny. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt IV sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt IV sentencji, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że wnoszący niniejszą skargę kasacyjną organ zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku w zakresie pkt IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...], a także uznania, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, jak też w pozostałych niezaskarżonych punktach sentencji wyroku, jest więc prawomocny. Podkreślić zatem należy, że z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2600 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy oraz pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu oraz pracy w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby przyznana stronie skarżącej suma pieniężna była nieadekwatna do jej stanu faktycznego, a także celów tej instytucji. Zasądzona suma pieniężna jest odpowiednia w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Uwzględniając nawet podnoszoną w skardze kasacyjnej okoliczność, że wniosek strony skarżącej był również procedowany w 2021 r. przez Wojewodę [...] ze względu na zmianę miejsca zamieszkania (o czym poinformowano, jak podaje organ, w piśmie datowanym na dzień 11 marca 2021 r.), skarga kasacyjna nie kwestionuje, że wniosek został wniesiony do Wojewody już w dniu 13 listopada 2019 r., podczas gdy pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia, kiedy to 4 marca 2022 r. wystąpił do odpowiednich Służb w celu uzyskania informacji o niej. Czynność ta jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku. Ponadto Wojewoda nie podważył w skardze kasacyjnej, że w toku postępowania uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie. A zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu związany z oczekiwaniem na informacje z Urzędu Wojewódzkiego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma 2600 zł nie może być uznana za nadmierną. Mając również na uwadze, że zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność jak też przewlekłość sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania w omawianym przedmiocie (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i czasu oczekiwania na działania organu). A zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił szczególnych okoliczności oraz uwarunkowań sprawy uzasadniających zasądzenie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. O ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej, to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1764/22). Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego i taki stan rzeczy Sąd stwierdził w kontrolowanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania, bierność organu w ramach trwającego postępowania oraz jego długość, podkreślając, że organ działał w warunkach przekraczających znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 k.p.a. Uwzględnił mały stopień skomplikowania sprawy, zakres stwierdzonego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim wielomiesięczną bierność organu. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami i powinno zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Takie działanie organu jak w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być również akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że zasądzona kwota pieniężna będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Zasadnie wskazał przy tym, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznana od organu na rzecz strony skarżącej suma pieniężna jest adekwatna do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.