II OSK 1764/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. A. i P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 554/21 w sprawie ze skargi E. A. i P. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 554/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. A. i P. A. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty B. z [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej B.: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddalił; V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. A. i P. A., zaskarżając go w części, tj. co do punktu IV sentencji, w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji odmówił przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest rażące naruszenie prawa przez organ, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi; 2. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu w okolicznościach zaistnienia przesłanek do przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez zasądzenie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pozostawanie w zwłoce przez organ drugiej instancji przez okres ponad czterech miesięcy miało bezpośredni wpływ na sytuację rodzinną i ekonomiczną skarżących kasacyjnie. Nie tylko pozostawali oni w ciągłej niepewności co do możliwości realizacji inwestycji budowlanej, zmierzającej do posadowienia wymarzonego domu jednorodzinnego, lecz również zostali narażeni na znaczne straty finansowe, związane ze wzrostem cen zarówno materiałów budowlanych, jak i usług wykonawców. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy w realiach niniejszej sprawy WSA we Wrocławiu nie naruszył prawa, oddalając skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu nie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. 3.5. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować, podejmując decyzję w sprawie sumy. Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22 oraz wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Trzeba mieć na uwadze, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II zaskarżonego wyroku). Choć stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/2; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast samo uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość (art. 149 § 1 p.p.s.a.) jest co prawda warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyznania sumy pieniężnej. W sprawie powinny wystąpić określone okoliczności uzasadniające skorzystanie przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu zasadnie zwrócił uwagę na względnie krótki okres bezczynności, jakiej dopuścił się Wojewoda, spowodowanej zresztą przede wszystkim utrudnieniami w funkcjonowaniu administracji publicznej, wynikłymi z pandemii COVID-19. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sposób niebudzący wątpliwości przekroczył granicę uznania sędziowskiego, stwierdzając, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie stanowiła podstawy do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. 3.6. Odnosząc się do twierdzeń skarżących co do poniesionych przez nich szkód oraz doznanej krzywdy w wyniku bezczynności Wojewody należy wskazać, że stwierdzenie bezczynności Wojewody (pkt I zaskarżonego wyroku) otwiera skarżącym drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego w związku z art. 448 k.c.; por. np. wyrok SN z 9 września 2020 r., sygn. akt II CSK 67/19, LEX nr 3225188). Można zatem powiedzieć, że oddalenie skargi w części dotyczącej żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej nie pozbawia ich konstytucyjnego prawa do sądowego dochodzenia wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.