II OSK 977/19

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1615/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1615/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie rozpoznając skargę K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od w/w organu na rzecz skarżącej koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W powyższym wyroku wskazano, że postępowanie w sprawie administracyjnej w I instancji prowadził Wójt Gminy [...], jego przedmiotem uczyniono wymeldowanie M. B. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...] w miejscowości [...]. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego pierwotnie organ gminy decyzją z 11 stycznia 2017 r. odmówił wymeldowania M. B., decyzję tę w całości uchylono decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z 31 stycznia 2018 r. (w wyroku podano błędnie datę tej decyzji – uwaga Sądu) Wójt Gminy [...] orzekł o wymeldowaniu M. B. z pobytu stałego. M. B. wniosła odwołanie, w wyniku czego opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wymeldowania odwołującej się z pobytu stałego przy ul. [...] w miejscowości [...], powołując się w podstawie prawnej na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm., Uel). Sąd wojewódzki przywołał argumentację organu II instancji, z której wynikało, że – opierając się za zeznaniach przeważającej ilości świadków oraz dowodzie z oględzin lokalu – uznać należało, że M. B. zamieszkuje pod wskazanym adresem. Wojewoda nie uwzględnił dowodów z zeznań niektórych świadków, informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami dla właścicielki budynku przy ul. [...] w [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B. zarzucając naruszenie art. 35 Uel poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wymeldowania z pobytu stałego M. B., a także niewłaściwą wykładnię przy błędnej ocenie przesłanki "opuszczenia" przez nią miejsca pobytu stałego. W skardze podniesiono także liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. – poprzez nieprawidłową ocenę pewnych dowodów lub brak przeprowadzenia oznaczonych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem IV SA/Wa 840/18 uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wpierw zrekapitulował podstawy prawne wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, by dojść do wniosku, iż nie wyjaśniono wszystkich zaistniałych w sprawie wątpliwości, a za niewystarczające uznano nieprzyjęcie przez organ odwoławczy części materiału dowodowego przez to, że zachodzić ma jego sprzeczność z pozostałym materiałem dowodowym. Wyeksponowano, w świetle informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], że M. B. od kilku lat podaje przed organami skarbowymi różne miejsce swego zamieszkania, tę zaś kwestię należało wyjaśnić poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o roczne zeznania podatkowe za lata 2016 i 2017 i w ten sposób uprawdopodobnić jej miejsce zamieszkania. Zdaniem sądu a quo organ winien sprawdzić, czy i gdzie M. B. jest zameldowana na pobyt czasowy. Organ odwoławczy – w ocenie sądu pierwszej instancji – dopuścił się też niewłaściwej oceny pisma pracodawcy M. B. w aspekcie miejsca wykonywania jej pracy, w tym celu powinien organ ustalić u pracodawcy jej grafik pracy. Zgadzając się ze skarżącą, że skoro M. B. nie pracuje w [...], to nie sposób uznać jej twierdzeń, że mieszkanie wynajmuje tam dla celów związanych z pracą, wywiedziono iż w tym celu należało przeprowadzić w tym mieszkaniu "wizję lokalną". Sąd wojewódzki w konkluzji uznał, że Wojewoda [...] przedwcześnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki do dokonania wymeldowania M. B., a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji podzielił stanowisko skarżącej w kwestii naruszenia art. 35 Uel. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa – w wyroku tym powołano nieaktualny na dzień orzekania publikator, uwaga Sądu). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o rozpoznanie sprawy poza rozprawą oraz o zasądzenie "na rzecz skarżącego od strony przeciwnej" kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 Uel poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych nie uzasadniał odmowy wymeldowania "G. G." z budynku przy ul. [...] w miejscowości [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że te przepisy K.p.a. zostały naruszone przez organy obu instancji. Wpierw Wojewoda eksponuje, wspierając się judykaturą i doktryną, istotę decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przywołując treść art. 35 Uel podkreślono konieczność właściwej interpretacji pojęcia "opuszczenie miejsca pobytu stałego", które ma być trwałe i dobrowolne, polegać na trwałym zaniechaniu posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu osoby i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu winna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, wyrażające wolę danej osoby. Wojewoda podkreśla, że za wydaniem przezeń decyzji reformatoryjnej przemawiały zeznania 12 świadków oraz wyniki oględzin, a także oświadczenie M. B., treść pisma pracodawcy odnośnie charakteru jej obowiązków zawodowych. Powołując się na zeznania świadków, w których ocenie zamieszkiwanie M. B. pod adresem [...] ul. [...] nie ma charakteru trwałego, organ wojewódzki eksponuje, że nawet ci świadkowie nie zeznali, aby definitywnie zerwała ona kontakt z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Powodem przejściowej nieobecności ma być charakter pracy zawodowej, powoływano się także na wolę M. B. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wytyczne sądu pierwszej instancji wskazują, że ich realizacja nie dostarczy dowodów wpływających bezpośrednio na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W szczególności nie mogą ich dostarczyć roczne zeznania podatkowe M. B., z których wynikać będzie jedynie jej adres pobytu w ostatnich dniach lat 2015 i 2016. W ocenie Wojewody brak jest podstaw do kwestionowania informacji pracodawcy opisującego charakter pracy M. B., dodatkowo podkreślono, że organ ten nie ma prawa wglądu w dokumentację pracownika. Co się tyczy charakteru lokalu wynajmowanego w [...] przez M. B., to ma on – w świetle jej wyjaśnień i zeznań świadka (M. M.) – charakter lokalu biurowego, a nie mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy. A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest ma on charakter ogólny i wynikowy, określając oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi, m. in. na decyzję administracyjną, skoro na jego podstawie uwzględniono skargę, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym nie uchybił zaskarżony organ, a na które to uchybienia miał wadliwie powoływać się sąd wojewódzki. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że takich uchybień nie było, względnie uchybienia te były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czego wadliwie dopatrzeć się miał sąd wojewódzki. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. B. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano m. in. z art. 77 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować podstawy kasacyjnej za stronę działającą przez fachowego pełnomocnika, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości. W szczególności nie sposób rozstrzygnąć, czy stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 77 § 1 czy art. 77 § 4 K.p.a.? C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 80 K.p.a. określa, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadnie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości w sprawie, a ponadto nie można uznać za wystarczające zakwestionowanie przez organ II instancji oznaczonej części materiału dowodowego tylko z tego względu, że pozostaje w sprzeczności z przeważającymi, innymi środkami dowodowymi. W tym celu zasadnie nakazano wyjaśnienie kwestii zameldowania M. B. na pobyt czasowy w aspekcie składania przez nią zeznań podatkowych za oznaczone lata, w których wykazywała ona różne miejsce swego pobytu, a co determinowało różną właściwość organów skarbowych. Stronie skarżącej kasacyjnie negującej przydatność ustalenia przyczyny składania rocznego zeznania podatkowego przez K. B. u innego właściwie miejscowego organu podatkowego, niż organ podatkowy ze względu na adres miejscowości [...] gm. [...], umyka uwadze iż przywoływany w motywach środka odwoławczego przepis § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych, kwestię zmiany właściwości organu podatkowego w danym roku uzależnia nie tylko od zmiany miejsca pobytu, ale także zmiany miejsca zamieszkania. Nie jest więc tak, że kwestia miejsca składania tych zeznań podatkowych przez K. B. jest zupełnie bez znaczenia dla oceny tego, czy faktycznie przestała ona zamieszkiwać pod adresem w miejscowości [...]. Podzielić także trzeba stanowisko sądu wojewódzkiego, gdy idzie o ocenę informacji zawartej w piśmie pracodawcy M. B. odnośnie długości jej podróży służbowych. Może to mieć istotne znaczenie, gdy idzie o to, czy po owych podróżach służbowych M. B. wracała do swego stałego miejsca zamieszkania w miejscowości [...], czy też przebywała w innym miejscu. W tym zakresie znaczenie może mieć także ocena charakteru lokalu wynajętego w [...] przez M. B., a możliwa do ustalenia w drodze oględzin. W skardze kasacyjnej Wojewoda charakter biurowy lokalu wynajmowanego w [...] przez K. B. opierał wyłącznie o wyjaśnienie samej zainteresowanej oraz zeznania jej partnera – M. M. Nie chodzi jednak w tym przypadku o obowiązek ustalenia przez organ orzekający w kwestii ewentualnego wymeldowania z pobytu stałego nowego miejsca pobytu danej osoby, ale o ocenę tego, czy nastąpiło trwałe opuszczenie miejsca dotychczasowego zamieszkania. Oględziny zatem lokalu w [...], który ma być wykorzystywany przez M. B. na cele biurowe, będzie pozwalał na dokonanie – wymaganej z mocy art. 80 K.p.a. – wszechstronnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Jest to tym bardziej konieczne w sprawie, gdzie te same środki dowodowe zostały ocenione przez organy I i II instancji diametrialnie odmiennie – przez Wójta Gminy [...] jako przemawiające za wymeldowaniem K. B., zaś przez organ odwoławczy jako uzasadniające odmowę wymeldowania. Podkreślić należy, że z mocy art. 7 K.p.a. także na Wojewodzie [...] spoczywał obowiązek podjęcia "wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" (art. 7 K.p.a.). Dodać wypadnie, że sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądzał w żadnym razie o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, ale ograniczył się do stwierdzenia o przedwczesności odmowy wymeldowania. Tę ocenę sądu a quo wypadnie co do reguły podzielić. Z tych wszystkich względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. D. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 35 Uel nie mógł zostać uznany za skuteczny. Cyt. przepis określa, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Wojewoda [...] eksponuje tu, że sam fakt przejściowej nieobecności danej osoby pod adresem stałego zamieszkania nie upoważnia do automatycznego stwierdzenia, że osoba zameldowana opuściła je w rozumieniu art. 35 Uel. Oceniając tak skonstruowaną podstawę kasacyjną (pomijając niezrozumiały w kontekście zakresu podmiotowego sprawy, zawarty na s. 2 skargi kasacyjnej zwrot o tym, że całokształt okoliczności faktycznych nie uzasadniał wymeldowanie "G. G." – uwaga Sądu) przyjdzie uwypuklić, że WSA w Warszawie pogląd o uwzględnieniu skargi także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w kontekście art. 35 Uel sformułował wyłącznie w przekonaniu o niedostatku ustaleń faktycznych organu. Innymi słowy, uwzględnienie skargi na podstawie powyższych przepisów stwierdzono li tylko w kontekście braków postępowania wyjaśniającego. Co się zaś tyczy prezentowania przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 35 Uel, to została ona przywołana na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jej egzegeza dowodzi, że nie jest to wykładnia odmienna niż wykładnia zawarta w skardze kasacyjnej. Przy takiej konstatacji zarzut błędnej wykładni, czyli interpretacji art. 35 Uel nie może zostać uznany za skuteczny. Zdaniem Sądu w zaskarżonym wyroku jako jedną z podstaw uwzględnienia skargi wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 Uel, wyłącznie z powodu uchybień postępowania dowodowego, a istota sprawy sprowadzała się do oceny sądu a quo o istotnych brakach postępowania wyjaśniającego. Skoro sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że nie zgromadzono dostatecznie przekonującego materiału dowodowego, aby wszechstronnie wyjaśnić, czy K. B. opuściła bez wymeldowania lokal w [...] pod adresem ul. [...], tym samym przedwczesne było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o odmowie jej wymeldowania. E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.