II OSK 979/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1244/13 w sprawie ze skargi E. Z. i P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1244/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie oddalił skargę E. Z. i P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Sokółce z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], nakazującą D. i J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] i [...], wzdłuż ul. [...] w [...]. O stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego wystąpił do GINB J. Z. Wskazał, że PINB w Sokółce w dniu 7 czerwca 2004 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia posesji J. Z. w [...] przy ul. [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie definitywnie kończy sprawę. Tymczasem PINB w Sokółce ponownie wszczął w tej samej sprawie postępowanie, pomimo iż od chwili umorzenia postępowania nie zaszły nowe (dodatkowe) okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania i decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. orzekł o rozbiórce ogrodzenia. Zdaniem składającego wniosek, organ I instancji wydał decyzję w postępowaniu pierwotnie umorzonym jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych wymienioną w art. 16 K.p.a. nie można było w tej sprawie prowadzić innego postępowania. Po złożeniu ww. wniosku wnioskodawca – J. Z. zmarł. Z tego względu GINB w dniu [...] października 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych. W dniu 5 lutego 2013 r. organ z urzędu podjął zwieszone postępowanie, po wcześniejszym ustaleniu, że spadkobiercami po zmarłym wnioskodawcy są żona E. Z. i synowie M. Z. i P. Z. Jednocześnie organ informując następców prawnych strony o toczącym się postępowaniu wskazał, że w razie braku odmiennej woli wyrażonej przez nich, uzna że następcy podtrzymali źródłowy wniosek. Decyzją z [...] marca 2013 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] czerwca 2005 r. Organ nadzorczy wskazał, że PINB w Sokółce decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nałożył na D. i J. Z. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego ogrodzenia, oceny technicznej ogrodzenia, zgody Burmistrza Sokółki na wybudowanie ogrodzenia od strony ul. [...], tj. od strony działki nr [...] wewnątrz linii rozgraniczających ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego ww. decyzją, PINB w Sokółce decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nakazał D. i J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W postępowaniu odwoławczym powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy kwestionowaną obecnie decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2005 r. Z akt sprawy wynikało, że budowy ogrodzenia wzdłuż ul. [...] w [...] dokonano z naruszeniem dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej uPb), zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Postępowanie dotyczące ww. ogrodzenia PINB w Sokółce przeprowadził w oparciu o art. 51 uPb i w konsekwencji niewykonania nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 uPb obowiązków, na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W rozpatrywanej sprawie D. i J. Z. nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją PINB w Sokółce z dnia [...] stycznia 2005 r., w konsekwencji czego organ powiatowy nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] i [...]. Mając na uwadze jednoznaczne brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb, GINB stwierdził, że decyzja PWINB z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w Sokółce z dnia [...] marca 2005 r., nie jest obarczona żadną wadą nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła E. Z. Wskazała, że w sprawie zakończonej nakazem rozbiórki nie uczestniczyła. Wniosła o rozważenie zawarcia ugody w myśl art. 114 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.). GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji wydanej w I instancji, dodając, w odniesieniu do zarzutu braku udziału E. Z. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnie wybudowanego ogrodzenia, że uznaje go za bezzasadny. Wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru rozstrzygnięć adresowanych do J. i D.Z. Jednocześnie poinformował, że brak jest możliwości zawarcia ugody w niniejszej sprawie. Skargę do WSA w Warszawie złożyli P. Z. i E. Z. W uzasadnieniu skargi wskazali, że E. Z. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym nakazem rozbiórki. Organ powiatowy pisma w sprawie doręczał D. Z. Podniesiono również, że w postępowaniu przed GINB, o stwierdzenie nieważności, pominięty został także P. Z. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zgodził się z organem, że w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności co do zastosowania w podobnych przypadkach trybu art. 51 ust. 3 uPb, gdyż część orzeczeń wskazuje, że skutki samowoli budowlanej w postaci budowy ogrodzenia winny być likwidowane na podstawie art. 49b uPb. Jednakże wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że inny tryb byłby właściwy w sprawie, to nie zmienia to faktu, że skutek tego postępowania byłby identyczny – nakaz rozbiórki. Sąd I instancji uznał, że decyzji kwestionowanej - nakazowi rozbiórki, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, w kontekście legalności wybudowanego ogrodzenia. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ umorzył ww. postępowanie z uwagi na okoliczność, że nie może ono być prowadzone w trybie art. 49b uPb, bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym przypadkiem niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 uPb, a więc z obiektem innym niż wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (nieskuteczne zgłoszenie). Z tego względu postępowanie dotyczące legalności wybudowania ogrodzenia toczyło się w oparciu o art. 50 i art. 51 uPb. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd I instancji wskazał, że są one niezasadne. Zdaniem sądu I instancji, adresatka kwestionowanej decyzji – D. Z. to w istocie E. D. Z. Organ nadzoru budowlanego orzekając w trybie zwykłym użył drugiego imienia E. D. Z., jednakże żadna ze stron tego postępowania na etapie postępowania zwykłego nie kwestionowała tej omyłki. Wprawdzie GINB w decyzji II instancji tylko ogólnikowo wyjaśnił tę kwestię, to jednak nie zmienia to faktu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności, brak udziału strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w trybie nieważności decyzją nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności. W skardze kasacyjnej, reprezentowana przez pełnomocnika, E. Z. zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa polegający na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, w sytuacji gdy dokonał ustaleń, iż zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 § 2 Ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji pozbawił stronę skarżącą prawa do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa (art. 134 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wnosząca skargę kasacyjną formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, polegający na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, w sytuacji gdy dokonał ustaleń, iż "zaskarżone postanowienie" organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zwrócić należy po pierwsze uwagę, że przedmiotem skargi była decyzja, a nie postanowienie. Po drugie przedmiotem postępowania prowadzonego przez GINB było żądanie stwierdzenia nieważności oznaczonej decyzji PWINB. WSA w Warszawie rozpoznawał skargę na decyzje GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PWINB. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 K.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Ponadto, niekonkurencyjność tych dwóch trybów weryfikacji decyzji oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej. W sprawie niniejszej, niezależnie od tego, w jaki sposób określa autor skargi wady kwestionowanej decyzji: czy jako pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu czy jako pominięcie w postępowaniu administracyjnym, której przysługiwało prawo strony – jest to wadliwość procesowa, wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a nie wada materialnoprawna decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niedopuszczalność decyzji którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania wynika m.in. nie tylko z zasadniczych różnic co do istoty tych postępowań, ale także – z różnic co do właściwości organów, skutków prawnych orzeczeń wydanych w tych postępowaniach, terminów zgłaszania żądań o usunięcie postępowania w każdym z tych trybów. Na marginesie należy wskazać, na co zwrócił również uwagę sąd I instancji, że adresatka kwestionowanej decyzji – D. Z. to w istocie E. D. Z. Organ nadzoru budowlanego orzekając w trybie zwykłym użył drugiego imienia E. D. Z., jednakże żadna ze stron tego postępowania na etapie postępowania zwykłego nie kwestionowała tej omyłki. Niesporne przy tym jest, że w postępowaniu przed GINB ta strona uczestniczyła, doręczano jej podejmowane przez organ orzeczenia, zatem niewątpliwie w postępowaniu przed tym organem zapewniono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jakoby sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oddalając skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie, w której pominięto osobę, mającą przymiot strony – jest pozbawiony podstaw. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 Ppsa.