II OSK 983/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z.-P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 81/16 w sprawie ze skargi Z. Z.-P. o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wykonania prac pielęgnacyjnych drzew postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 81/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z. Z.-P. o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wykonania prac pielęgnacyjnych koron drzew. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż Z. Z. – P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zobowiązanie Prezydenta Miasta K., jako właściciela terenu do wykonania prac pielęgnacyjnych koron drzew wzdłuż jego posesji położonej w K. przy ul. L.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wielokrotnie zwracał się do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. o wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych koron drzew samosiejek rosnących wzdłuż jego posesji. Po jego monitach Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. potwierdziła konieczność wykonania zabiegów pielęgnacyjnych, wskazując jednocześnie, że z uwagi na brak środków finansowych prace nie mogą zostać wykonane. Właścicielem działki, na której rosną drzewa jest Prezydent Miasta K. i to na nim, w ocenie skarżącego, spoczywa obowiązek wykonania zabiegów pielęgnacyjnych koron drzew. Skarżący wskazał, że drzewa zacieniają jego działkę oraz powodują zanieczyszczenie całej posesji, dachów i rynien. Nadto załączył do wniosku korespondencję z Zarządem Dróg miejskich w K. oraz Prezydentem Miasta K., z której wynika między innymi, że zwracał się on do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji dotyczącej zabiegów pielęgnacyjnych, wywodząc że spoczywa na nim obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pielęgnacji rosnących wzdłuż ul. L. drzew. Prezydent Miasta K. pismami z dnia 15 czerwca 2015 r. i 20 lipca 2015 r. poinformował Z. Z. – P., że brak jest podstaw do wydania decyzji w żądanym zakresie i wskazał jednocześnie, że stosownie do art. 83 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Jednocześnie Prezydent Miasta K. podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, na właścicielu lub posiadaczu nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy, spoczywa obowiązek ich pielęgnacji. W związku z powyższym drzewa i krzewy rosnące w pasie drogowym przy ul. L., znajdujące się w zarządzie jednostki organizacyjnej miasta – Zarządu Dróg Miejskich w K., będą na bieżąco monitorowane i jeśli zajdzie potrzeba wykonania prac pielęgnacyjnych, zostaną one zlecone. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że sprawa w której została złożona skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem ma ona charakter sporu cywilnego. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. i skarżący występują jako właściciele nieruchomości sąsiednich. Brak jest w tych relacjach elementu nierównorzędności stron, charakterystycznej dla stosunków administracyjnoprawnych. Prezydent Miasta K. nie występuje bowiem w tej sprawie jako organ administracji publicznej, ale jako właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wszelkie roszczenia właściciela działki przylegającej do działki gruntu stanowiącej własność miasta powinny zatem być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Z tych względów, w ocenie organu, skarga powinna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego Prezydent Miasta K. podniósł, że Z. Z. – P. nie wykazał, iż posiada interes prawny w złożeniu skargi, a podnoszone przez niego okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", które to okoliczności przesądzają o konieczności odrzucenia wniosku. Prezydent Miasta K. wniósł ewentualnie o oddalenie skargi, bowiem brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji w wykonania zabiegów pielęgnacyjnych drzew rosnących na działce przy ul. L.. Skarżący był o tym wielokrotnie informowany, a żadne z jego pism nie pozostało bez odpowiedzi. Prezydent Miasta K. wskazał także, że skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o zobowiązanie go do wydania decyzji w zakresie prac pielęgnacyjnych koron drzew wzdłuż jego posesji. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało skarżącego o tym, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku i zobowiązania organu do wydania decyzji o żądanej przez niego treści. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W ocenie Sądu I instancji, prawa będąca przedmiotem postępowania nie mieści się w katalogu spraw należących do drogi sądowoadministracyjnej zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem ma ona charakter cywilnoprawny. Sprawa ta dotyczy stosunków własnościowych i wykonywania prawa własności w odniesieniu do działek gruntu znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Prezydent Miasta K. występuje w tej sprawie nie jako organ administracji publicznej, ale jako właściciel działki gruntu, na której rosną drzewa wymagające wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego, które regulują kwestie związane wykonywaniem prawa własności, w tym między innymi również możliwych środków przysługujących właścicielowi nieruchomości, na którą zwieszają się gałęzie z sąsiedniego gruntu. Stosownie do art. 150 K.c. właściciel gruntu może obciąć i zachować dla siebie korzenie przechodzące z sąsiedniego gruntu. To samo dotyczy gałęzi i owoców zwieszających się z sąsiedniego gruntu; jednakże w wypadku takim właściciel powinien uprzednio wyznaczyć sąsiadowi odpowiedni termin do ich usunięcia. Sąd podzielił również stanowisko Prezydenta Miasta K., iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie określonych prac pielęgnacyjnych koron drzew, brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) przewidują konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów (art. 83 i nast.). Nie ma natomiast konieczności uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 87a ustawy o ochronie przyrody, to jest między innymi prac w obrębie korony drzewa. W konsekwencji zatem Prezydent Miasta K. nie mógł w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, bowiem decyzja taka, jako wydana bez podstawy prawnej, byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie należy zatem do kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, wymienionych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., w szczególności sąd nie ma prawnych możliwości zobowiązania Prezydenta Miasta K. do podjęcia działań zmierzających do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych koron drzew, o których mowa we wniosku. Właściciel gruntu, na który zwieszają się gałęzie z sąsiedniego gruntu może, w przypadku uchylania się przez właściciela nieruchomości sąsiedniej od wykonania ciążącego na nim obowiązku utrzymania rosnących na jego działce drzew i krzewów w należytym stanie, podjąć działania, o których mowa w przepisach Kodeksu cywilnego, ewentualnie dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym. W związku z powyższym Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Z. Z. – P., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prace w obrębie koron drzew rosnących na gruntach miejskich skarżący - jako właściciel działki sąsiedniej - może wykonywać samodzielnie, w sytuacji, gdy do zadań Zarządu Dróg Miejskich w K. - jako jednostki organizacyjnej Gminy Miasta K., nad którą bezpośredni zarząd sprawuje Prezydent Miasta K. - należy utrzymywanie zieleni, w tym nadzór nad prawidłowością i terminowością zabiegów pielęgnacyjnych i renowacyjnych zieleni miejskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw cywilnych, gdyż do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych koron drzew wzdłuż ul. L. w K. zobowiązany jest Zarząd Dróg Miejskich w K. (załącznik do uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [,..] z dnia [...] czerwca 2010 r.), będący jednostką organizacyjną Gminy Miasta K., nadzorowaną przez Prezydenta Miasta K.. Jedną stroną sporu w tej sprawie jest więc organ administracji publicznej, a drugą stroną - obywatel. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych (pkt 1); utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa (pkt 2); wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa (pkt 3). Przepis ten określa jedynie jaki jest dozwolony zakres prac w obrębie korony drzewa, natomiast nie nakłada na żaden podmiot administacyjnoprawnego obowiązku dokonywania prac pielęgnacyjnych drzew. Również z pozostałych przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie wynika podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej nakazującej właścicielowi nieruchomości wykonanie określonych prac pielęgnacyjnych koron drzew. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Prezydent Miasta K. nie występuje w tej sprawie w roli organu administracji, lecz jako osoba reprezentująca - zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - Miasto K., czyli właściciela nieruchomości, na której rosną sporne drzewa. W tej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej lub podjęcia przez Prezydenta Miasta K. jakichkolwiek władczych czynności z zakresu administracji publicznej. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie należy do kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, wymienionych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Żądanie skarżącego zlecenia przez Prezydenta Miasta K. pracownikom Zarząd Dróg Miejskich w K. dokonania prac pielęgnacyjnych koron drzew rosnących wzdłuż ul. L. na nieruchomości należącej do Miasta K., przylegającej do nieruchomości skarżącego stanowi roszczenie o charakterze cywilnoprawnym. Podstawą prawną takiego roszczenia są przepisy kodeksu cywilnego dotyczące treści i wykonywania prawa własności (art. 140 i n. k.c.) oraz ochrony własności (art. 222 k.c.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.