II OSK 984/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 855/22 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak WOB.7722.207.2019.AJAN w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 855/22, oddalił skargę K. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 kwietnia 2022 r., nr WOB.7722.207.2019.AJAN, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z 17 lipca 2019 r., nr PINB.7355-4-2019.KE, i jednocześnie wstrzymano skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego o wymiarach maksymalnych 5,41 m x 8,60 m i wysokości 2,70 m, położonego na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości B., a także nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów mających na celu zalegalizowanie ww. obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na jego budowę, Sąd Wojewódzki uznał, że orzekające organy zasadnie zainicjowały procedurę legalizacji wstrzymując budowę tego obiektu budowlanego oraz nakładając obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższej oceny nie mogła zmienić podniesiona przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia i skargi argumentacja zmierzająca do wykazania, że sporny obiekt istniał wcześniej, a zrealizowane w nim roboty budowlane stanowiły w istocie remont zwolniony z obowiązku uzyskania zgody budowlanej. W skardze kasacyjnej K. H., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji niesłuszne uznanie, iż prace remontowe wykonywane w obiekcie położonym na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości B. miały charakter takich prac, które wymagały orzeczenia administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenia wymaganych dokumentów, gdy w rzeczywistości prace remontowe, które zostały wykonane w ww. obiekcie nie wymagały orzeczenia administracyjnego uprawniającego do ich wykonania tudzież nawet ich zgłoszenia; - art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i brak jego zastosowania, a w konsekwencji brak uznania, że prace remontowe dokonane w obiekcie położonym na działkach nr [...],[...], [...] w miejscowości B. wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy organy te dopuściły się istotnych naruszeń mających wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego pominięciem ustaleń kiedy obiekt położony na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości B. powstał oraz kiedy i w jakim zakresie dokonano remontu przedmiotowego obiektu; - art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że organ administracyjny w sposób prawidłowy i logiczny ocenił materiał dowodowy, podczas gdy organ ten dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę praworządności oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 134 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie wad procesowych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracyjny w postaci naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ujawniających się w dowolnej ocenie zgromadzonego niewyczerpująco materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które Sąd pierwszej instancji winien zbadać z urzędu, a w szczególności braku ustalenia przez organ administracyjny kiedy powstał obiekt położony na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości B. oraz kiedy i w jakim zakresie dokonano remontu przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy jest to kluczowa okoliczność, aby ustalić, jaki stan prawny obowiązywał w dacie powstania tudzież remontu przedmiotowego obiektu; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, w szczególności bezkrytycznego przyjęcia, iż organ administracyjny podjął dostateczną ilość czynności wyjaśniających w sprawie, podczas gdy materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest niekompletny i absolutnie niewystarczający, aby uznać, że doszło do samowoli budowlanej przez skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczności tam wskazane oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wymienionych w skardze kasacyjnej świadków na okoliczność: kiedy powstał obiekt położony na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości B., jakiego charakteru prace były wykonywane w tym obiekcie, czasu kiedy przedmiotowy obiekt podlegał modernizacji tudzież został wzniesiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Przy tym podkreślić należy, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd a quo kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego zgodność z prawem trafnie potwierdził zaskarżony wyrok. Zarówno w warstwie proceduralnej, jak i w materialnoprawnej, organ odwoławczy, a następnie Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności nie popełnili błędów przypisywanych im w podstawach kasacyjnych. Zwłaszcza w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wykazano, aby miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego wdrożyły czynności nadzorcze w odniesieniu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. (...) na działkach nr [...],[...] i [...] i w toku oględzin oraz kwerendy akt dokonały ustalenia okoliczności wystraczających do właściwej kwalifikacji wybudowanego budynku oraz przypisania mu wymogów prawnobudowlanych, którym nie sprostano. Stwierdzono, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej wymagającej normatywnie skonkretyzowanej odpowiedzi organu. Została ona uzewnętrzniona w zaskarżonym postanowieniu stanowiącym w istocie początkowy, ale niezbędny, etap postępowania legalizacyjnego umożliwiający podjęcie działań zmierzających do przywrócenia zgodności obiektu budowlanego z wymogami prawa. Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 i art. 151 p.p.s.a. Skarżący zmierzał w toku całego postępowania administracyjnego oraz w skardze i w skardze kasacyjnej do wykazania, że nie jest sprawcą samowoli budowlanej, gdyż w przedmiotowym budynku wykonał wyłącznie remont, a budynek istniał jeszcze przed 1994 r. O ile ujawnione w toku postępowania fakty wynikające z oględzin, zeznań świadków oraz zgromadzonych dokumentów nie potwierdzają, aby skarżący był pierwotnym inwestorem wybudowanego budynku, o tyle świadczą o tym, że ziściły się przesłanki wdrożenia i prowadzenia względem niego postępowania legalizacyjnego. Decyzje legalizacyjne powinny być bowiem skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Przy tym zaznaczyć należy, że nawet jeśli organ nie odzwierciedlił prawidłowo w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia ustaleń w zakresie daty powstania budynku, to jednak zgromadzony materiał dowodowy potwierdził w niezbędnym dla tej sprawy zakresie czas jego powstania, a z pewnością wykluczył, że obiekt ten powstał jeszcze przed 1994 r., jak utrzymywał skarżący. Jego twierdzenia nie zostały potwierdzone przedkładanymi przez skarżącego dowodami, a przeczy im materiał zgromadzony przez organy zalegający w aktach sprawy. W niniejszej sprawie przeprowadzono bowiem dowody potwierdzające, że budynek powstał po 1998 r. i że stanowi przedmiot samowoli budowlanej rozumianej jako wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem wymogów art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Potwierdzają to przede wszystkim: zeznania z rozprawy administracyjnej J. J. i M. D., wyjaśnienia samego skarżącego złożone w trakcie oględzin, treść decyzji z 27 stycznia 1998 r. udzielającej ojcu skarżącego D. H. pozwolenia na rozbudowę dotychczasowego budynku wraz z załączonym projektem graficznym z legendą, na którym nie uwidoczniono budynku objętego niniejszym postępowaniem nie tylko jako istniejącego, ale nawet jako projektowanego, mapa zagospodarowania działki nr [...] (działka sąsiednia względem działki nr [...]) w związku ze zmianą jej sposobu użytkowania na zakład fryzjerski z 1999 r. bez uwidocznienia przedmiotowego budynku, mapy z projektu budowlanego chodnika w ul. (...) z 2012 r. również nieprzedstawiającej ww. obiektu. Podobnie treść przedłożonego przez skarżącego aktu notarialnego zakupu nieruchomości przez jego ojca w dniu 7 grudnia 1995 r., ujawniając elementy zabudowy istniejące na nieruchomości w dacie sprzedaży oraz wyraźnie konkretyzując zakres przyszłej, dopuszczalnej rozbudowy obejmującej "dobudowanie nowej część usytuowanej za istniejącym budynkiem" potwierdza, że wówczas nie istniał jeszcze przedmiotowy budynek. W tych uwarunkowaniach faktycznych organy i Sąd a quo prawidłowo skonstatowały, że na budowę przedmiotowego budynku wymagane było pozwolenie na budowę. Analiza przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego obowiązujących od roku 1998 do roku 2015, wskazywanego przez skarżącego jako okres istnienia budynku w aktualnym kształcie, usprawnia do wniosku, że wybudowanie obiektu mieszkalnego, a tym bardziej mieszkalno–usługowego nie było objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast wyjaśnienia Burmistrza Gminy Kęty i Starosty Oświęcimskiego potwierdziły, że na budowę przedmiotowego budynku nie wydano żadnych zgód budowlanych, ani o żadne zgody nie zabiegano. Ustaleń tych nie podważają twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że w obiekcie tym wykonał tylko remont. Jeśli bowiem obiekt budowlany powstał pierwotnie w warunkach samowoli budowlanej, to późniejsze roboty budowlane, które zgodnie z Prawem budowlanym nie wymagały żadnych zgód budowlanych, nie mogły naprawić stanu niezgodności z prawem. Usunięcie skutków samowoli może nastąpić wyłącznie w ramach procedur sanacyjnych przewidzianych w Prawie budowlanym, tj. w trybie legalizacji bądź w trybie naprawczym. W takiej sytuacji legalizacji podlega samowolnie wybudowany obiekt budowlany w stanie istniejącym w dacie prowadzenia postępowania nadzorczego. Dokonanie zatem przez skarżącego remontu budynku wybudowanego samowolnie pozostaje irrelewantne dla oceny wystąpienia uprzedniej samowoli budowlanej i jej skutków, tym bardziej, że remont, zgodnie z jego normatywną definicją określoną w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W istocie zatem remont nie tworzy nowej substancji budowlanej, ale zmierza do przywrócenia istniejącemu obiektowi pierwotnego stanu technicznego i użytkowego, bez wprowadzania istotnych zmian w jego parametrach technicznych czy funkcjonalnych. W wyniku remontu nie powstaje żaden inny obiekt ani nawet jego część, którą można by uznać za samodzielną i niezależną od istniejącego obiektu nielegalnego, która mogłaby uniknąć jego losu prawnego. W konsekwencji, eksponowanie przez skarżącego potrzeby ustalenia dokładnej daty wybudowania budynku, po to żeby skonfrontować z nią datę wykonania remontu i tym samym wykazać, że skarżący nie wybudował samowolnie obiektu a tylko go wyremontował, nie miało uzasadnienia prawnego i nie zmierzało do wykazania okoliczności, od których zależało rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji nietrafnie wskazano również na naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd a quo trafnie zaakceptował ustalenia i oceny organów nadzoru budowlanego, które w wystarczający sposób wykazały okoliczności istotne dla legalizacji samowoli budowlanej, a mianowicie wybudowanie budynku mieszkalnego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wykonanie przez skarżącego po nabyciu nieruchomości w 2017 r. remontu budynku niepodlegającego reglamentacji prawnobudowlanej, nie zwalnia go jako aktualnego właściciela z odpowiedzialności za doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodności z prawem (art. 52 Prawa budowlanego). Powyższe implikowało potrzebę wdrożenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwaną dalej ustawą nowelizującą, albowiem postępowanie nadzorcze wszczęto przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy nowelizującej). W związku z tym organy wszczynając postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji nie popełniły błędu, a skarżący zarzutami sformułowanymi w podstawach kasacyjnych prawidłowości tego trybu procedowania nie podważył. Wskazać należy, że dopóki w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego nie zostanie wydana decyzja o rozbiórce, dopóty nie ma przeszkód do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Prawa budowlanego, które może być wszczęte niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2025 r., II OSK 962/22, z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1006/22, z 16 października 2024 r., II OSK 1839/23). Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd a quo przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego przyczyny skupiając się na aspektach kluczowych dla sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. O ile uwzględniono dowody z dokumentów dołączone do skargi kasacyjnej, na zasadzie art. 106 § 5 w zw. z art. 2432 kodeksu postępowania cywilnego, o tyle za niedopuszczalny uznano wniosek o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.