II OSK 990/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Klubu [...] z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2052/12 w sprawie ze skargi Klubu [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/12, oddalił skargę Klubu [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Środowiska postanowieniem z dnia 1 czerwca 2012 r. odmówił dopuszczenia Klubu [...] do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej plany urządzenia lasu dla nadleśnictw Białowieża, Browsk, Hajnówka na lata 2012-2021. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym gdy postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków innych osób, a ponadto, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Klub [...] spełnił dwie pierwsze przesłanki, lecz nie ma interesu społecznego, który przemawiałby za uczestniczeniem tej organizacji na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Klubu [...] społeczna kontrola ma służyć właściwej ochronie Puszczy Białowieskiej. Żądanie zapewnienia społecznej kontroli jest bezcelowe, gdyż w sprawie chodzi o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Ministra Środowiska. Brak jest zatem interesu społecznego, przemawiającego za uczestniczeniem ww. organizacji w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Klub [...] w skardze na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zarzucił, że postępowanie w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, mogącej wpływać na istotne dla społeczeństwa dobro, jakim jest ochrona Puszczy Białowieskiej, a naruszającej prawo, jest sprawą, w której interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dalej Sąd wskazał, że z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej określone są w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Ponadto uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Organ administracji publicznej winien zatem dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego określonego podmiotu. Zdaniem Sądu Klub [...] nie wykazał, że jego udział w postępowaniu na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji. Statut Klubu nie przewiduje możliwości udziału w postępowaniach administracyjnych ani ich wszczynania. Klub realizuje swoje cele w szczególności przez prowadzenie i popieranie wszelkiej działalności na rzecz ochrony środowiska, szczególnie ochrony przyrody, edukację ekologiczną społeczeństwa itp. Udział w postępowaniach administracyjnych nie został przewidziany jako środek działania Klubu [...]. Skuteczne dokonywanie wystąpień w tym zakresie wymagałoby zawarcia w statucie jednoznacznych wskazówek, iż działania w tym zakresie stanowią cel (ewentualnie środek) działania Klubu. Statut Klubu nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, bowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć jedynie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. W ocenie Sądu Klub nie wykazał też żadnego interesu społecznego w udziale w przedmiotowym postępowaniu. Bez znaczenia pozostaje powoływanie się przez Klub na fakt, że zależy mu na dobru Puszczy Białowieskiej. Fakt ten nie stanowi jednak interesu społecznego, albowiem nie ma związku z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Klub [...] w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 oraz art. 151 w z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że: a) organ administracji prawidłowo uznał, iż dla dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony nie jest konieczne, aby udział w postępowaniach administracyjnych wskazany był jako "cel statutowy" organizacji (Sąd I instancji uznał, że jest to konieczne), b) organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy tj. z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że żądanie skarżącego dotyczące dopuszczenia go do postępowania nie leży w interesie społecznym; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego dla przyjętego przez Sąd stanowiska, iż udział Skarżącego w sprawie nie leżał w interesie społecznym bez znaczenia było "powoływanie się przez Klub na fakt, że zależy mu na dobru Puszczy Białowieskiej" W uzasadnieniu wskazano na błędny pogląd Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym na prawach strony może uczestniczyć tylko taka organizacja społeczna, której statut przewiduje wprost uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych. Udział w postępowaniach administracyjnych nie jest "celem" działania organizacji społecznej. Cel organizacji to przedmiot jej działania. Jest to zatem cel sformułowany w sposób "merytoryczny", a nie "proceduralny" - w wypadku strony skarżącej celem tym jest ochrona środowiska. Udział natomiast w postępowaniach administracyjnych i sądowych jest jedynie środkiem (drogą) realizacji tego celu. Art. 31 § 1 k.p.a. wymaga, aby dopuszczenie organizacji do postępowania uzasadnione było "celami statutowymi tej organizacji". Przepis ten nie wymaga natomiast, aby dopuszczenie organizacji uzasadnione było dodatkowo przewidzianymi w statucie "środkami realizacji" założonego celu. Dalej podkreślono, że Sąd błędnie uznał, że Klub nie wykazał żadnego interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem ochrona środowiska jako taka leży w interesie społecznym i stanowi wręcz podręcznikowy przykład interesu społecznego. Fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało "zainicjowane pośrednio działaniami Klubu [...]" nie oznacza jeszcze, że postulat skarżącego został już spełniony, a zatem interes społeczny, którego skarżący bronił – ochroniony. Skoro to Klub [...] wykrył nieprawidłowość (wewnętrzną sprzeczność) decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe, to należy uznać, że tym bardziej powinien on aż do zakończenia postępowania kontrolować poszanowanie przez organ interesu społecznego przemawiającego w tym wypadku za uchyleniem decyzji, która w swojej sentencji pozwala na dużo większy wyrąb drewna (a więc na dużo większe uszczuplenie chronionej Puszczy) niż wskazuje potem w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącego uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie dlaczego właściwie Sąd I instancji przyjął, że udział organizacji w postępowaniu nie leży w interesie społecznym. Brak precyzyjnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się częściowo trafne, co jednak nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo bowiem błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki odpowiada prawu. Mianowicie zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że w świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że Stowarzyszenie Klubu [...] nie wykazało, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi organizacji. Wbrew temu co zostało stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, warunkiem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie mogło być to, czy statut przewiduje możliwość udziału Klubu w postępowaniach administracyjnych lub ich wszczynania. Błędnie zatem Sąd przyjął, że skoro udział w postępowaniach administracyjnych nie został przewidziany w statucie jako środek działania lub, to zachodziła przeszkoda do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Mając na uwadze przytoczone unormowanie uznać należało, że Sąd Wojewódzki w sposób niewłaściwy połączył badanie "celów statutowych" ze środkami realizacji takich celów. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cel organizacji pokrywa się z przedmiotem jej działania, a w wypadku skarżącego jest to ochrona środowiska. W rezultacie Sąd Wojewódzki bezpodstawnie rozszerzył wymagania warunkujące dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w danym postępowaniu, do udziału w którym aspiruje organizacja, powinna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno się sprowadzać do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., II OSK 1965/089). Wobec powyższego należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagany przez art. 31 § 1 pkt 2 związek celów statutowych z przedmiotem postępowania został spełniony. Zgodnie ze statutem skarżący Klub [...] jest organizacją społeczną, mają na celu m.in. prowadzenie i popieranie wszelkiej działalności na rzecz ochrony środowiska, szczególnie ochrony przyrody. Niewątpliwie ekologiczny charakter działalności statutowej Stowarzyszenia pokrywa się z przedmiotem sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] maja 2012 r., zatwierdzającej plany urządzenia lasu dla oznaczonych Nadleśnictw. Stowarzyszenie domagając się stwierdzenia z urzędu nieważności wymienionej decyzji oraz żądając dopuszczenia do udziału we wszczętym postępowaniu wskazywało, że w interesie społecznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a jej skutkiem prawnym jest zatwierdzenie planów urządzenia lasu niespełniających warunków ochrony Puszczy Białowieskiej. Podnosiło ponadto, że udział w postępowaniu służyć ma społecznej kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania nieważnościowego i prawidłowości zapadającego w nim rozstrzygnięcia. W kontekście argumentacji przedstawionej przez skarżące Stowarzyszenie uznać należało, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu, który stwierdził brak istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Klubu [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. W postanowieniu Ministra Środowiska z [...] czerwca 2012 r. trafnie zaakcentowano nadzwyczajny tryb wszczętego postępowania oraz okoliczność, że sprawa nie należy do katalogu postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w tej kwestii nie wypowiedział się w sposób wystarczający, to jednak stwierdził prawidłowo, że wskazywany przez Stowarzyszenie interes społeczny nie pozostawał w związku z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. Uzupełniając przytoczoną argumentację podkreślić należy, że zasadniczo Stowarzyszenie ochronę interesu społecznego w danej sprawie łączyło z potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, jako zagrażającej ochronie przyrody Puszczy Białowiejskiej. W takiej sytuacji uwzględnienie stanowiska Stowarzyszenia nastąpiło głównie poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest również fakt, że już przed wniesieniem skargi do WSA, wydana została przez Ministra Środowiska decyzja z dnia 28 czerwca 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji z [...] maja 2012 r. W takim stanie należało przyjąć, że wskazywany przez Stowarzyszenie interes społeczny wyczerpał się w fakcie skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, a nie zaistniały takie okoliczności, które przemawiałyby za potrzebą udziału skarżącego we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym. W szczególności należy zaznaczyć, że kontrola prawidłowości prowadzonego przez organ administracji postępowania oraz wydawanych orzeczeń jest zagwarantowana poprzez ustawowe działania sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei instytucjonalnie jest też przewidziane, że rolą prokuratora jest występowanie w sprawach administracyjnych w interesie zachowania praworządności. Stosownie do art. 183 § 1 k.p.a., prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Przepis art. 184 § 1 k.p.a. przewiduje, że prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Ponadto zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest niezbędny dla zagwarantowania prawidłowości działań organu administracji i ochrony interesu społecznego. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w sprawie nie było negowane to, że działania mające na celu ochronę środowiska leżą w interesie społecznym. Jednak aby Stowarzyszenie mogło być dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że istnieje interes społeczny przejawiający się w potrzebie występowania danej organizacji społecznej w konkretnej sprawie administracyjnej. Jak zostało wykazane powyżej, w rozważanym przypadku należało uznać, że nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało rozstrzygnięciem Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi. W konsekwencji nie podlegała uwzględnieniu skarga kasacyjna, o czym orzeczono zgodnie z art. 184 p.p.s.a.