II OSK 991/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B." S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/19 w sprawie ze skargi "B." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 25 lutego 2019 r. nr KOC/3924/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 września 2019 r., IV SA/Wa 1032/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. S.A. z/s w Warszawie (Spółka, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO" lub "Kolegium") z 25 lutego 2019 r., nr KOC/3924/Ar/18, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowanie nośnika reklamowego wraz z oświetleniem na dachu budynku ul. [...] na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...] w W. Zarząd Dzielnicy Śródmieście 21 kwietnia 2017 r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji narusza ład przestrzenny określony w art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). Od decyzji tej odwołała się Spółka, zaś decyzją z 28 grudnia 2017 r. SKO w Warszawie uchyliło w/w decyzję odmowną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z w/w decyzją kasacyjną Kolegium organ I instancji zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po analizie dokumentów sprawy, organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty i materiały niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy: 1) załącznik graficzny do wniosku - określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawiony na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000; 2) kopię mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000 obejmujące obszar przewidziany do przeprowadzenia analizy. Ponieważ Spółka do 7 maja 2018 r. nie uzupełniła wniosku, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z 21 maja 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 1032/19 kolejno wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, zaś rozpoznając je SKO wydało opisaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, prawidłowo należało powołać tekst jednol. cyt. ustawy z Dz. U. 2018, poz. 2096, ze zm., K.p.a. – uwaga Sądu). W wyroku zrekapitulowano zasadnicze motywy decyzji organu II instancji. Kolegium zauważyło, że znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy obejmuje obszar, którego wielkość jest znacznie mniejsza od tego, na którym organ I instancji powinien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp. W związku z tym, że organ I instancji bezskutecznie dwukrotnie wzywał inwestora do doręczenia kopii mapy zasadniczej, a inwestor do dnia wydania decyzji takiej kopii mapy nie doręczył, to uniemożliwił mu wykonanie zalecenia Kolegium, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na w/w decyzję SKO wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia oraz rozważenia przez sąd zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, w której brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia była kwestia zakresu przedłożonej mapy, b) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie strony czynnego udziału na każdym etapie postępowania i nie zawiadomienie skarżącej przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, c) art. 6, 7, 8, 15, 77 oraz 107 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W odpowiedzi na złożoną skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednoznacznie potwierdza prawidłowość wniosków Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z 21 kwietnia 2017 r. Wyznaczenie terenu analizowanego oparte zostało o szerokość frontu planowanej inwestycji, nie zaś – jak wymagają tego przepisy prawa – o szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem tegoż sądu w rezultacie obszar analizowany został zakreślony zbyt wąsko, co wynika z załączonych do sprawy map, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego nie odpowiada trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a co najwyżej właśnie trzykrotności frontu planowanej inwestycji. W ocenie sądu wojewódzkiego analiza dotychczasowych dokumentów jednoznacznie dowodzi, że wielkość, w jakiej zostały przedłożone, nie pozwalała na określenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem zasady, by obszar ten obejmował trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Inaczej rzecz ujmując, na dotychczasowej dokumentacji nie jest możliwe wykreślenie odpowiednio dużego obszaru, bo ten wykraczałby poza krawędzie przedłożonych załączników. Dostarczenie przez inwestora nowej dokumentacji graficznej, w tym stosownych map, było – w ocenie sądu a quo – ze wszech miar uzasadnione i konieczne w celu zgodnego z prawem określenia obszaru analizowanego i przystąpienia przez organ do zbadania zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. WSA stwierdził zatem, że skoro zatem sam inwestor, nie dostarczając bezspornie koniecznych dokumentów sprawił, że jego wniosek w sprawie nie był kompletny i niemożliwe było zebranie całego, niezbędnego materiału dowodowego, niemożliwe tym samym stało się przeprowadzenie stosownej analizy urbanistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. S.A. z/s w Warszawie – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., "co polegało na tym, że WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem i pomimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu II instancji utrzymał ją w mocy, mimo że...". (? – tu brak dalszego uzasadnienia – uwaga Sądu). Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Uzasadnienie tak sporządzonej skargi kasacyjnej zawiera trzy zdania, w treści których przywołano także przedmiot wniosku oraz wydane decyzje, jak również zasadniczy powód podjętych rozstrzygnięć – brak w aktach mapy, która obejmowałaby obszar, na którym należało przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, pismem z 23 grudnia 2019 r. Spółka wywodząc, że precyzuje zarzuty skargi kasacyjnej w ten sposób, że "zaskarżonej decyzji" zarzuca naruszenie przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy "zaskarżonej decyzji" w sytuacji w której brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia była kwestia zakresu przedłożonej mapy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie były wystarczające do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż nie było możliwe wyznaczenie obszaru analizowanego dla inwestycji w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę specyfikę zamierzenia budowlanego, tj. budowę nośnika reklamowego na dachu budynku przy ul. [...] w W. zbędne było przeprowadzenie analizy urbanistycznej i wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób analogiczny jak dla inwestycji wolnostojących; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie w szczególności poprzez brak zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sytuacji, gdy zdaniem organu odwoławczego przedłożenie tych dokumentów było niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia wniosku; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie było możliwe określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwagi na brak istnienia na działkach sąsiednich urządzeń reklamowych o parametrach i formie zbliżonej do planowanego przez skarżącą zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wynika konieczność istnienia na działkach sąsiednich zabudowy identycznej z objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, a jedynie zbliżonej do funkcji, przeznaczenia i parametrów inwestycji planowanej, przy czym biorąc pod uwagę, że na działkach sąsiednich istnieją urządzenia reklamowe - brak jest podstaw do przyjęcia, że wymóg kontynuacji zabudowy nie został w niniejszej sprawie spełniony, Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie w w/w piśmie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego w wysokości 250 zł, kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwa. W uzasadnieniu powyższego pisma mającego precyzować zarzuty skargi kasacyjnej Spółka podnosi, że w wyniku realizacji inwestycji nie miało natomiast dojść do powstania nowego obiektu budowlanego, którego zgodność z zabudową sąsiednią należałoby restrykcyjnie badać przez pryzmat § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003). W tej sytuacji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie sposób zgodzić się z zaaprobowanym przez sąd pierwszej instancji poglądem, że wyznaczenie obszaru analizowanego odnosi się do całej działki objętej wnioskiem, a nie jedynie do części, na której zrealizowana zostanie inwestycja. W tym konkretnym przypadku, czyli realizacji niewielkiego urządzenia na dachu budynku i znikomego oddziaływania inwestycji na otoczenie należy, w ocenie skarżącej Spółki, postawić znak równości pomiędzy szerokością frontu inwestycji z szerokością frontu działki objętej analizą. Na wyznaczony termin rozprawy on-line nikt się nie zgłosił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. A. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że w skardze kasacyjnej Spółki datowanej na 22 listopada 2019 r. i wniesionej w terminie, podstawę kasacyjną ograniczono do zarzutu naruszenia przepisów art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Późniejsze pismo Spółki z 23 grudnia 2019 r. mające być sprecyzowaniem zarzutów skargi kasacyjnej – wbrew wyraźnej treści art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa – nie tylko stanowi nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych – co ustawodawca zasadniczo dopuszcza – ale rozszerza je w sposób nieuprawniony. W przywołanym przepisie wyraźnie dopuszcza się tylko nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, czyli tych, które już zostały sformułowane. Skoro w dacie wniesienia powyższego pisma dla Spółki upłynął już termin do wniesienia skargi kasacyjnej, to nie było dopuszczalne konstruowanie nowych podstaw kasacyjnych. Z tych względów kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych jednoznacznie w skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przepisów art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Ubocznie wypadnie zauważyć, że sporządzając pismo datowane na 23 grudnia 2019 r. fachowemu pełnomocnikowi zdaje się umknęło, że przedmiotem zaskarżenia w przypadku wnoszenia skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie był wyrok WSA w Warszawie, nie zaś "zaskarżona decyzja". B. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia wadliwie nie dostrzec miał sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. C. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono w żadnym stopniu zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., takiego uzasadnienia brak także w piśmie Spółki z 23 grudnia 2019 r., gdzie koncentrowano się na uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów Upzp oraz rozp. MI 2003. Obowiązek zawarcia w skardze kasacyjnej obok podstaw kasacyjnych ich uzasadnienia wynika jednoznacznie z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, czego fachowy pełnomocnik musi mieć świadomość sporządzając taki sformalizowany środek odwoławczy, a co jest pochodną związania Sądu Naczelnego – co do reguły – granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym ma polegać ma naruszenie art. 7 K.p.a., to ograniczona do powołania tego zarzutu podstawa kasacyjna nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. D. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. podniesionego w skardze kasacyjnej, gdzie także brak jakiegokolwiek uzasadnienia, to w piśmie procesowym mającym być sprecyzowaniem zarzutów, zakres ten ograniczono li tylko do przepisu art. 77 § 1 K.p.a. Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w piśmie procesowym Spółki z 23 grudnia 2019 r. nie wyłuszczono, na czym miałoby polegać naruszenie obowiązku organu administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tego względu również i ten zarzut nie może być uznany za skuteczny. E. Z wyłożonych przyczyn nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. F. Zarzut naruszenia art. 135 Ppsa jest nieusprawiedliwiony, przepisu tego sąd pierwszej instancji – skoro oddalił skargę – nie stosował. G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.