II OSK 993/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 324/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. (Sygn. akt II SA/Gd 324/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż decyzjami z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] i 20 czerwca 2000 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy: (1) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2000 r. Nr [...] nakazującą E. K. rozbiórkę wybudowanych w 1984 r. i 1985 r. bez wymaganych pozwoleń na budowę: budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,5 x 2,4 m zlokalizowanego w części południowej działki Nr 108 oraz budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,35 x 5,85 m zlokalizowanego w części środkowej działki 108 na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), oraz (2) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 28 kwietnia nakazującą E. K. oraz M. i R. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego basenu ogrodowego zlokalizowanego na działce Nr 108 w J. gm. K., wykonanego bez wymaganego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) zgłoszenia budowlanego. E. K. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały za wiedzą i aprobatą gminy, która pobrała stosowną opłatę. Rozpatrując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. II SA/Gd 1982/00 oddalił skargę stwierdzając, że Prawo budowlane z 1974 r. oraz z 1994 r. jednoznacznie określiły, że roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę nie mogą być rozpoczęte przed wydaniem stosownych decyzji przez organy administracji. Brak reakcji ze strony organów gminy w żadnym razie nie mógł być uznany za milczące udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu za nakazaniem rozbiórki przedmiotowych obiektów przemawiały przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez E. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. o sygn. OSK 281-282/04 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000r. Nr [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2000 r. Uzasadniając swoje stanowisko w części odnoszącej się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie tego przepisu decydujące znaczenie ma plan obowiązujący w dacie budowy, bowiem niezgodność właśnie z tym planem przesądza wraz z popełnieniem samowoli budowlanej o wydaniu nakazu rozbiórki. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił podstawę do uchylenia wyroku NSA z 13 listopada 2003 r., (II SA/Gd 1982/00) we wskazanej wyżej części oraz określonych wyżej decyzji administracyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 15 lutego 2005r. Nr [...] nakazał E. K. rozebranie wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr 108 położonej w J. gmina K. obiektu budowlanego pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,35 x 5,85 m. Rozpatrując odwołanie wniesione od tej decyzji przez E. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę orzeczenia rozbiórki na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazała na reformatoryjny a nie kasacyjny charakter wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie obligował organów administracji do ponownego rozpatrywania sprawy i który na gruncie art. 170 ustawy p.p.s.a wiąże nie tylko sąd ale też inne organy państwowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi stwierdził w zaskarżonym wyroku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołał się na wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiążącą w myśl art. 190 p.p.s.a oraz na wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które na gruncie art. 153 p.p.s.a wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie walor taki posiada wyrok NSA z 20 maja 2004 r., który wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest wyrokiem sensu stricto reformatoryjnym, gdyż jak wynika z jego sentencji dokonano w nim oceny prawidłowości zarówno orzeczenia sądu administracyjnego jak i organów administracji. Sąd I instancji przyjął, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a zgodnie z jej art. 37 ust. 1 pkt 1 decydujące znaczenie ma charakter terenu, na którym został wzniesiony obiekt. Przesądza o tym obowiązujący w dacie samowoli budowlanej plan, którym w przypadku przedmiotowego obiektu jest plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą IX/37179 Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. Według niego przedmiotowa działka nr 108 w J. znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod uprawy polowe (karta 59 akt administracyjnych), a takie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego skutkowało tym, że nie mogły być na niej wznoszone obiekty budowlane o charakterze rekreacyjnym. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła E. K., reprezentowana przez adwokata S. J. Wyrok zaskarżony został w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy budynek letniskowy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia, na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, a w konsekwencji przez błędne przyjęcie, iż nakazanie rozbiórki nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, oraz 2) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez stronę przeciwną postępowania administracyjnego art. 6 k.p.a. (przez przyjęcie, że brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia przyjęcie braku możliwości legalizacji budowy,) oraz art. 7 k.p.a. (przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, nakazując rozbiórkę budynku). W oparciu o powyższe strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według załączonego zestawienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na brak nowego planu, co powoduje stan braku prawa miejscowego, na przedwczesność orzeczenia, na naruszenie art. 6 kpa poprzez wydanie orzeczenia, uniemożliwiające skarżącej legalizację budowy w przypadku zmiany planu zagospodarowania a także na obowiązek organów administracji polegający na dokonaniu oceny możliwości korzystania z przepisów w sposób godzący interes społeczny ze słusznym interesem obywateli. Następnie strona skarżąca powołuje się na pominięty przez Sąd I instancji obowiązek organu administracji orzekania w słusznym interesie strony, któremu przeczy rozbiórka, stanowiąca niepowetowana szkodę w majątku skarżącej. Wskazuje na pomijanie przez Sąd faktu pełnej akceptacji gminy dla tej inwestycji. Rozwija argumentację dotyczącą godzenia interesu społecznego ze słusznym interesem obywateli, wskazując na orzeczenia NSA, stanowisko doktryny polskiej i zagranicznej, wskazujące na potrzebę uwzględniania nie tylko literalnego sensu przepisów, ale także ich celu i intencji, co powinno prowadzić do orzekania o nakazie rozbiórki tylko wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności inwestycji z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a., sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi. Obowiązująca w postępowaniu kasacyjnym zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze powoduje, że sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty. Podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną sformułowane zostały w art. 174 p.p.s.a. Pkt 2 tego przepisu określa, jako taką podstawę, naruszenie przepisów postępowania. Sformułowanie to wskazuje ponadto, że nie idzie tu o wskazanie "zwykłego" naruszenia tych przepisów, ale naruszenia takiego (o takiej intensywności), że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta ostatnia przesłanka wymaga zatem dodatkowej argumentacji strony skarżącej, opierającej się na dostrzeżeniu i uprawdopodobnieniu związku pomiędzy naruszeniem tych przepisów a wynikiem sprawy poprzez wykazanie możliwości wpływu naruszenia na ten wynik, a ponadto, uzasadnienie przy pomocy argumentacji aksjologicznej, iż wpływ ten da się oszacować (zakwalifikować) jako istotny. Stanowisko opierające się na powyższych założeniach jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dn. 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39, wyrok NSA z dn. 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA, 2006/5/145) a ponadto znalazło również wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05). Nawet jeśli jako drugorzędne potraktowane zostałyby uchybienia w sformułowaniu skargi kasacyjnej w postaci braku wskazania, na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji, braku powiązania naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz w postaci braku argumentacji, wskazującej, iż uchybienia Sądu I instancji w tym kontekście mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to i tak kontrola kasacyjna nie mogła doprowadzić do podważenia zasadności i zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Strona skarżąca wskazuje na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czemu w przypadku oddalenia skargi powinna towarzyszyć wyraźna i przekonująca argumentacja, iż Sąd i instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w tym przepisie. Argumentem takim nie może być powołanie się na przepis art. 6 k.p.a., określający obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie prawa, rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez stwierdzenie, iż aktualny brak planu zagospodarowania powoduje stan braku prawa. Nie został wykazany związek treści tego przepisu z podstawą prawną, której zasadność zastosowania przez organ administracji stwierdził Sąd I instancji. Twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące związku obowiązywania planu z orzekaniem o rozbiórce na podstawie zastosowanych przepisów jak też dotyczące przedwczesności orzekania o rozbiórce w sytuacji braku aktualnego planu, sugerujące potrzebę oczekiwania na nowy plan świadczą o niezrozumieniu w pełni przez pełnomocnika strony skarżącej istoty kontroli sądowej administracji. Całkowicie niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej. W dość obszernej argumentacji, popartej cytatami w orzecznictwa i literatury, strona skarżąca wskazuje zarówno na zbieżność obu interesów jak i na rolę kryterium słusznego interesu strony, która powinna przeważać nad interesem społecznym w przypadku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wykorzystanie tych kryteriów ma w ocenie strony skarżącej prowadzić do możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Strona skarżąca traktuje w skardze kasacyjnej oba wskazane wyżej kryteria jako potencjalnie samodzielne podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niezależnie od braku konsekwencji we wskazywaniu na relację pomiędzy tymi kryteriami pozaprawnymi, nie wskazuje na ich związek z kryteriami stricti iuris, na które powołuje się art. 7 k.p.a. poprzez odwołanie się do reguły praworządności. Tymczasem to właśnie określona, starannie wskazana i uzasadniona argumentacyjnie relacja pomiędzy kryteriami wewnątrzprawnymi a kryteriami interesu społecznego i słusznego interesu strony wskazanymi w odesłaniach stanowi o roli art. 7 k.p.a. w decydowaniu przez organy administracji, a w konsekwencji także o zakresie kontroli sądowej w stosunku do tych decyzji. Rola tych kryteriów aksjologii zewnętrznej, mówiąc ogólnie, ma charakter uzupełniający oraz, w określonym zakresie, korygujący kryteria prawne. W każdym przypadku jednak taką rolę należy wskazać i uzasadnić. W żadnym wypadku kryteria te nie mogą zastępować ani tym bardziej spowodować niezastosowanie obowiązujących i formułujących konkretne wzory zachowań przepisów prawnych. Z przypadkiem takich przepisów miał do czynienia Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji administracyjnej. Przepisy art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawierają konkretne unormowania, precyzyjnie określające kryteria oceny obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Stąd też ocenie prawnej Sądu I instancji nie można nic w tym zakresie zarzucić. Należy dodatkowo podkreślić, iż Sąd ten dokonywał kontroli w sytuacji wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę obowiązujący w dacie budowy plan miejscowy. Zastosowały się do tego organy administracyjne i wobec stwierdzenia, iż obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę na terenie, który nie był przeznaczony pod budowę, podjęły kolejno: decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu oraz decyzje utrzymującą tę decyzję w mocy. Trafność takiego stanowiska na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stwierdził Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 i art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze kasacyjnej brak jest wyraźnej argumentacji, z której wynikałoby, na czym polega błędny charakter wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. Z treści uzasadnienia można wnioskować, iż polega on na nieuwzględnieniu kryteriów z art. 7 k.p.a., co na gruncie uwag wcześniejszych, jest całkowicie chybione. Można także wnioskować, w kontekście powołania w skardze kasacyjnej poglądu o konieczności uwzględniania celu i intencji a także ducha aktu normatywnego, że idzie tu o odejście w wykładni tego przepisu od litery prawa, skoro nie można "już spierać się o dokładny literalny sens" (s. 3 skargi kasacyjnej). Zarzut jest zatem całkowicie nietrafny a ponadto nie jest w skardze kasacyjnej uzasadniony w jakikolwiek, dający się racjonalnie ująć sposób. Podobnie powoływanie się w skardze kasacyjnej na poglądy Lorda Denninga, dotyczące prawa pierwotnego (traktatowego) Wspólnot Europejskich nie może pełnić skutecznej funkcji argumentacyjnej dla kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie. Na marginesie tej kontroli należy wskazać, iż funkcji takiej nie mogły pełnić także inne wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty. Przede wszystkim z tego powodu, że brak było w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznego powiązania prowadzonych rozważań, opierających się głównie na cytatach, z zarzutami sformułowanymi w podstawie skargi. W tym sensie rozważania te nie stanowiły właściwego rozwinięcia poszczególnych zarzutów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.