II OW 109/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z 22 czerwca 2018 r. nr RŚVI.7033.3.2018.JG o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą Kutnowskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 22 czerwca 2018 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Kutnowskiego jako organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 – dalej jako "p.o.ś.") w sprawie nałożenia obowiązku "ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia/przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z ponadnormatywnym oddziaływaniem autostrady A1 Toruń-Stryków (odcinek od granicy woj. Kujawsko-Pomorskiego/łódzkiego do Węzła Łódź Północ odcinek od km 230+817 do km 295+850)". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przy piśmie z 29 listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi przekazał analizę porealizacyjną dla opisanego wyżej przedsięwzięcia (zeszyt I). Marszałek Województwa Łódzkiego uznał się za właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś. W ramach uzupełnień analizy porealizacyjnej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi przekazał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym w sprawie nałożenia obowiązku obniżenia poziomu hałasu pochodzącego z drogi jest starosta - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. sygn. akt II OW 94/17. Mając na uwadze powyższe stanowisko Marszałek Województwa Łódzkiego przekazał sprawę według właściwości Staroście Kutnowskiemu, który następnie zwrócił akta sprawy Marszałkowi wskazując, że w tej sprawie zastosowanie będzie miał art. 378 ust. 2a p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek Starosta Kutnowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego w sprawie. Starosta nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. sygn. akt II OW 94/17 i wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest marszałek województwa na podstawie art. 378 ust. 2a p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy art. 378 ust. 1 p.o.ś. jest normą zamkniętą, a więc czy określa rodzaje spraw, do załatwienia których starosta zawsze będzie organem właściwym, niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego, czy jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 października 2017 r. sygn. akt II OW 94/17 oraz wcześniej w postanowieniu z 2 października 2012 r. sygn. akt II OW 130/12. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podziela jednak tego stanowiska, ponieważ w obecnym stanie prawnym wykładnia art. 378 p.o.ś. prowadzi do odmiennych wniosków. Nie ulega wątpliwości, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumerytywnie wymienionych w tym przepisie. Katalog ten jest obszerny, bowiem starosta jest właściwy w sprawach: 1) wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 p.o.ś.); 2) odbioru wyników pomiarów, o których stanowi art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. (art. 149 ust. 1 p.o.ś.); 3) nakładania na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji (art. 150 p.o.ś.); 4) przyjmowania zgłoszenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 152 ust. 1 p.o.ś.); 5) ustalania w drodze decyzji wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska (art. 154 ust. 1 p.o.ś.); 6) nakładania w drodze decyzji na zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku, wprowadzanych w związku z eksploatacją tych obiektów (art. 178 ust. 1 p.o.ś.); 7) wydawanie pozwoleń na korzystanie ze środowiska, w tym pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 183 p.o.ś.); 8) zobowiązywania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego (art. 237 p.o.ś.); 9) nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 p.o.ś.); 10) zobowiązywania podmiotu korzystającego ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetu właściwej gminy kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkody (art. 362 ust. 3 p.o.ś.). Jednocześnie z art. 378 ust. 2, 2a i 3 p.o.ś. wynika odpowiednio, w jakich przypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 p.o.ś. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 tej ustawy. W konsekwencji, regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach przedsięwzięć, które realizowane będą na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2), niezależnie od tego, jakiego rodzaju decyzja w tym postępowaniu ma zostać wydana, pod tym tylko warunkiem, że jest to jedna z decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1. Jeżeli zatem np. pozwolenie zintegrowane, pozwolenie na wprowadzenie ścieków i wód do ziemi lub decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko ma zostać wydana dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym, to nie ulega wątpliwości, że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta. Podobny wyjątek dotyczy także "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [...]", co wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 p.o.ś, ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Tego rodzaju relację (reguła – wyjątek) między normą z art. 378 ust. 1 p.o.ś., a normami wynikającymi z dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu potwierdza art. 378 ust. 2a pkt 3, z którego wynika, że marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że pomimo ogólnej reguły przyznającej staroście kompetencję do wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego, w przypadku określonych przedsięwzięć właściwy będzie marszałek województwa. Kolejny tego rodzaj wyjątek wynika z art. 378 ust. 3 pkt 1-3 p.o.ś. W przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, przepisy te przyznają kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 p.o.ś., przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150, a także przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 (a więc sprawy, które co do zasady załatwia starosta, zgodnie z art. 378 ust. 1) właściwemu miejscowo wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Kolejny argument przemawiający za przedstawioną wyżej wykładnią art. 378 p.o.ś. znajduje oparcie w analizie możliwych rozstrzygnięć wydawanych na gruncie tej ustawy. Analiza tego rodzaju jest o tyle istotna, że w powołanym wyżej postanowieniu z 2 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z zamkniętym charakterem normy z art. 378 ust. 1 p.o.ś., marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. Stanowisko takie jest nieuzasadnione, ponieważ art. 378 ust. 1 p.o.ś. wyczerpuje katalog decyzji, w których organem właściwym do wydania decyzji jest organ ochrony środowiska. Ponadto ustawa p.o.ś. reguluje obecnie możliwość wydania szeregu innych decyzji, ale w takich przypadkach wskazuje konkretnie, jaki organ jest właściwy do ich wydania, bez odesłania do art. 378 p.o.ś., które to odesłanie polega na użyciu pojęcia "właściwy organ ochrony środowiska". Brak jest obecnie w ustawie p.o.ś. decyzji spoza katalogu określonego w art. 378 ust. 1, dla których jednocześnie ustawodawca nie wskazał konkretnie organu właściwego do ich wydania. Ze wskazanych wyżej powodów, w tej sprawie właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. jest marszałek województwa, a konkretnie Marszałek Województwa Łódzkiego. Wynika to z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., który przyznaje marszałkowi województwa kompetencję do wydania decyzji dla przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest autostrada, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.