II OW 94/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Powiatu W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie obowiązku obniżenia poziomu hałasu pochodzącego z drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] postanawia: wskazać Starostę Powiatu Wrocławskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2017 r., znak [...], Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Wrocławskiego przez wskazanie Starosty jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. i M. P. z dnia 4 kwietnia 2017 r. dotyczącego nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku obniżenia poziomu hałasu pochodzącego z drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w celu ustalenia organu ochrony środowiska właściwego dla przedmiotowej drogi zwrócił się pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu z prośbą o udzielenie informacji, czy droga krajowa nr [...] na odcinku "[...]" jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 maja 2017 r., Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że droga nr [...] na ww. odcinku nie jest autostradą ani drogą ekspresową, jak również nie zalicza się do dróg liczących co najmniej cztery pasy ruchu na łącznym odcinku liczącym nie mniej niż 10 km. W związku z tym parametry techniczne ww. drogi kwalifikują ją, w myśl § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym Marszałek podniósł, że próba zakwalifikowania przedmiotowej instalacji do jego właściwości w oparciu o art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska nie znajduje żadnego uzasadnienia. Art. 378 ust. 2a pkt 1 ww. ustawy wskazuje, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodnie z pkt 2 ww. artykułu w sprawach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z powyższym organem ochrony środowiska właściwym dla tejże drogi jest właściwy miejscowo starosta. Starosta Wrocławski, któremu Marszałek przekazał pismem z dnia 31 maja 2017r. wniosek Państwa P., nie uznał jednak swojej właściwości powołując się na art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. odesłał wniosek. Ponadto w opinii Starosty, Marszałek powinien rozważyć potrzebą aktualizacji "Programu ochrony środowiska przez hałasem" uchwalonego uchwałą nr LI/1832/14 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa dolnośląskiego", poprzez ujęcie w nim nowych dróg, dla których pomiary hałasu nie były ujęte w tym programie. Marszałek nie podzielił powyższego stanowiska Starosty podnosząc, że jakkolwiek prawdą jest, że decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115 a ust. 1 ww. ustawy nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, nie mniej jednak wniosek strony nie dotyczył wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu tylko o zobowiązaniu zarządzającego drogą do ograniczenia jej negatywnego, akustycznego oddziaływania na środowisko, a taką możliwość daje art. 362 ww. ustawy. W przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jakim jest przedmiotowa droga, do rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organem właściwym jest starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta Wrocławski wskazał, że kwalifikacja przedmiotowej drogi do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. nie przesądza o właściwości starosty w zakresie nałożenia na zarządcę drogi obowiązku obniżenia poziomu hałasu, co wynika z art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Pismo Marszałka z 31 maja 2017 r. dotyczyło przekazania Staroście wniosku Państwa P. o nałożenie na GDDKiA obowiązku obniżenia poziomu hałasu emitowanego z drogi krajowej nr [...] na odcinku "[...]". Natomiast w uzasadnieniu wniosku z 20 lipca 2017 r. Marszałek zmienia żądanie wniosku Państwa P. sugerując organowi, że strona oczekuje podjęcia działań z art. 237 i art. 362 ww. ustawy. Ponadto Starosta wskazał, że dla terenów na których poziom hałasu przekracza dopuszczalny poziom, tworzy się programy ochrony środowiska przed hałasem. Dla terenów poza aglomeracjami, zgodnie z art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, programy określa, w drodze uchwały, sejmik województwa. Programy, zgodnie z art. 119 ust. 6 aktualizuje się co najmniej raz na pięć lat, a także w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających zmianę planu lub harmonogramu realizacji. Starosta znajduje tu więc kompetencje Marszałka w zakresie sprawy zawartej w piśmie, które do niego wpłynęło i zdaniem Starosty należało również rozważyć potrzebę aktualizacji Programu ochrony środowiska przed hałasem uchwalonego uchwałą nr LI/1832/14, poprzez ujęcie w nim nowych dróg, dla których pomiary hałasu nie były ujęte w tym programie. Starosta wskazał, że może podjąć działania z art. 362 ustawy w przypadku stwierdzenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, jednakże nie było to przedmiotem wniosku Państwa P.. Jednocześnie Starosta zaznaczył, że zgodnie ze swoimi kompetencjami, w celu ustalenia faktycznego poziomu hałasu wszczął z urzędu postępowanie, którego celem jest wydanie decyzji nakładającej na zarządcę drogi obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, ze szczególnym uwzględnieniem emisji hałasu z odcinka drogi będącego przedmiotem wniosku Państwa P.. Jeżeli zarządca wywiąże się z nałożonych obowiązków, a stwierdzona emisja hałasu wykaże przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w przepisach odrębnych, Starosta będzie zobowiązany do podjęcia dalszych kroków zmierzających do nałożenia na zarządcę obowiązków z art. 362 ustawy. Starosta wskazał więc, że po podjęciu informacji o uciążliwości powodowanych przez eksploatację drogi będącej przedmiotem wniosku, uznał swoją właściwość i wszczął z urzędu postępowanie z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, informując jednocześnie o tym fakcie wnioskodawców. Natomiast wniosek odesłano Marszałkowi uznając, że w zakresie uciążliwości hałasowej Marszałkowi również przypisano kompetencje i zgodnie z art. 119 ust. 6 może on rozważyć potrzebę aktualizacji Programu ochrony środowiska przed hałasem uchwalonego uchwałą nr LI/1832/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. A. i M. P. zwrócili się do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o nałożenie na podmiot odpowiedzialny (Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) obowiązku obniżenia poziomu hałasu pochodzącego z drogi krajowej nr [...] na odcinku "[...]". Z tej przyczyny bez wpływu na ustalenie właściwości organu w niniejszej sprawie jest stanowisko Starosty Powiatu Wrocławskiego w zakresie kompetencji Sejmiku Województwa Dolnośląskiego do uchwalenia programu ochrony środowiska przed hałasem dla objętych przedmiotowym wnioskiem terenów. Sejmik nie jest bowiem organem pozostającym w sporze, a wnioskodawcy nie domagali się podjęcia działań zmierzających do uchwalenia programu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 119 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość konieczne jest wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną dla jednego z pozostających w sporze organów administracji, która umożliwi temu organowi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego normą taką w przedmiotowej sprawie jest art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1). Co istotne, organ ochrony środowiska w decyzji, o której mowa w ust. 1, może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego oraz termin wykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 ww. ustawy). Podkreślenia wymaga przy tym, że przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 97/11), a zatem również spraw, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym także związane z eksploatacją drogi. Przywoływany przez Starostę art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z m.in. eksploatacją dróg, nie wyłącza natomiast automatycznie zastosowania art. 362 ww. ustawy, w razie gdy negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi. Unormowania obu wymienionych przepisów służą bowiem ochronie środowiska przed hałasem z tym, że przy zastosowaniu różnych rozwiązań (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10). Mając powyższe ustalenia na względzie stwierdzić należy, że organem właściwym do podjęcia czynności celem rozpoznania wniosku Aliny i Mirosława P. z dnia 4 kwietnia 2017 r. jest Starosta Powiatu Wrocławskiego. Zgodnie bowiem z treścią określającego właściwość organów ochrony środowiska art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa m.in. w art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Warto przy tym zaznaczyć, że przepis art. 378 ust. 1 jest normą zamkniętą, a więc określa rodzaje spraw, do załatwienia których starosta zawsze będzie organem właściwym, niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego, czy jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie czy zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., wskazał Starostę Powiatu Wrocławskiego jako organ właściwy w sprawie.