II OW 126/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego pod dnem kanału postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 7 listopada 2017 r. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą A. a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego pod dnem Kanału [...], w miejscowości S. [...], gm. P., pow. A., woj. [...], poprzez wskazanie Starosty A. jako organu właściwego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa [...] wskazał, że w piśmie z [...] października 2017 r., znak [...] Starosta A. przekazał na podstawie art. 65 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Marszałkowi Województwa [...] do załatwienia zgodnie z właściwością wniosek O. [...] S.A. (działającego przez pełnomocnika J. N. - Zakład Usługowy "[...]", ul. [...]) z 28 września 2017 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], obok istniejącego mostu, pod dnem Kanału [...] w miejscowości S. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...]. Starosta A. powołał się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. II OW 71/15 z 25 września 2015 r., sygn. II OW 81/15 z 22 października 2015r., sygn. II OW 94/15 z 25 września 2015 r., sygn. II OW 82/15 z 25 września 2015 r., sygn. II OW 83/15 z 25 września 2015 r., sygn. II OW 84/15 z 25 września 2015 r., sygn. II OW 31/16 z 14 września 2016 r., sygn. II OW 21/17 z 16 maja 2017r.) wskazujące wykładnię stosowania art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne w myśl których planowane do wykonania przejście kabla telekomunikacyjnego stanowić będzie zdaniem Starosty, instalację w obrębie Kanału [...] tj. na terenie zakładu mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Marszałek Województwa [...]. Z przytoczoną argumentacją nie zgodził się Marszałek Województwa [...] i w piśmie z [...] października 2017 r., znak [...] zwrócił Staroście A. przedmiotowy wniosek. Marszałek Województwa [...] stoi na stanowisku, że wykonanie przejścia telekomunikacyjnego objętego wnioskiem (pomimo jego zlokalizowania w obrębie Kanału [...] będącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), nie stanowi instalacji o której mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Przejście linii telekomunikacyjnej nie jest również powiązane technologicznie z Kanałem [...] i nie wpływa na jego funkcjonalność. Zarówno Kanał, jak i linia telekomunikacyjna mogą funkcjonować oddzielnie. Nie ma więc zastosowania art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska ściśle precyzuje w jakich przypadkach marszałek województwa jest właściwy (w tym w sprawach wydania pozwolenia wodnoprawnego), tj.: 1.dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405); 2. dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1). Według Marszałka Województwa [...], w rozpatrywanym przypadku występuje inwestycja (wykonanie przejścia telekomunikacyjnego pod dnem Kanału [...]), która nie jest związana z przedsięwzięciem mającym miejsce na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czyli instalacja o której mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem nie mamy do czynienia z "zakładem", zgodnie z art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Marszałka Województwa [...], wykonanie przejścia telekomunikacyjnego nie jest również przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto Marszałek Województwa [...] zaznaczył, że Starosta A. rozpatrywał uprzednio wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia pn. "Rozbiórka starego i budowa nowego mostu na Kanale [...] w km 3+965 drogi powiatowej nr [...] wraz z dojazdami" w następstwie którego wydał decyzję z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], tym samym uznając swoją właściwość dla inwestycji o tożsamej lokalizacji co planowane do wykonania przejście telekomunikacyjne. Mając na uwadze, że udzielenie ww. pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowień na które powołuje się Starosta A.w piśmie przekazującym sprawę, Marszałek Województwa [...] uznał, że nieusprawiedliwionym jest przekazanie przez Starostę A. sprawy, gdy w analogicznym przypadku i lokalizacji uznał on swoją właściwość. Marszałek Województwa [...] powołał się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Według Marszałka Województwa [...], Starosta A. powinien zgodnie z uznaną wcześniej swoją właściwością poprowadzić postępowanie w analogicznej sprawie udzielenia O. [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego w związku z przebudową mostu w m. S. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...]. Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że w piśmie z [...] października 2017 r., znak [...], Starosta A. ponownie przekazał Marszałkowi Województwa [...] przedmiotowy wniosek i nie odniósł się co do opisanej wyżej sytuacji zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na wniosek Marszałka Województwa [...] z 7 listopada 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu, Starosta A. przesłał swoje stanowisko w tej sprawie. Starosta A.uważa, że Kanał [...] jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czego nie kwestionuje Marszałek Województwa [...], a co zostało potwierdzone w licznych postanowieniach NSA (sygn. II OW 94/15, sygn. II OW 82/15, sygn. II OW 83/15, sygn. II OW 84/15, sygn. II OW 31/16, sygn. II OW 21/17). Zdaniem Starosty A. Kanał [...] spełnia wymogi do uznania tego Kanału za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje, a stanowisko to potwierdzają wskazane wyżej postanowienia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Ww. sporami są sytuacje prawne, w których co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego). Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej: p.o.ś.). Przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś. przewiduje natomiast, w jakich sprawach na podstawie tej ustawy właściwy jest marszałek województwa. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., do właściwości marszałka województwa przekazano sprawy przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.). Zasadnicze dla rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego pod dnem Kanału [...] w miejscowości S. R., gm. P., pow. [...], woj. [...] jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że Kanał [...] spełnia przesłanki do uznania tego Kanału za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje (zob. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., sygn. II OW 21/17). Według art. 3 pkt 48 p.o.ś., przez zakład - rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Instalacją są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 p.o.ś.). Z § 2 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) wynika, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zapory lub inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m³ nowej lub dodatkowej masy wody czy też budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m. Kanał [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz instalacjami spełniają przesłanki do uznania tego Kanału za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz za zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje lub urządzenia. Przejście linii telekomunikacyjnej pod dnem Kanału [...] nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Należy jednocześnie stwierdzić, że jest ono zlakalizowane na terenie zakładu, jakim jest Kanał [...]. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela NSA w tym składzie, według którego przepis zawarty w art. 378 ust. 2a p.o.ś. "(...) dotyczy kompetencji marszałka, który ogólnie rzecz biorąc powinien podejmować zadania wiążące się z obiektami o szczególnym oddziaływaniu na środowisko“. (zob. M. Górski, komentarz do art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014. s. 974). Z akt sprawy wynika, że planowane wykonanie przejścia linii telekomunikacyjnej pod dnem Kanału [...] należy zaliczyć do przedsięwzięć realizowanych na terenie zakładu jakim jest Kanał [...] będący przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Marszałka Województwa [...]. Kluczowe znaczenie ma bowiem powołany wyżej art. 3 pkt 48 i art. 378 ust. 2a p.o.ś. w związku z art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że Kanał [...] należy uznać za zakład, a Marszałka Województwa [...] za organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia kabla telekomunikacyjnego pod dnem Kanału [...] w miejscowości S. R., gm. P., pow. [...], woj. [...]. Jak trafnie wskazał Starosta A., stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn.: II OW 81/15 z 22 października 2015 r., II OW 71/15 z 25 września 2015 r., II OW 94/15 z 25 września 2015 r., II OW 82/15 z 25 września 2015 r., II OW 83/15 z 25 września 2015 r., II OW 84/15 z 25 września 2015 r., II OW 31/16 z 14 września 2016 r. oraz II OW 21/17 z 16 maja 2017 r.). Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.