II OW 133/13

Dnia 26 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Drezdenka o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Drezdenka, Burmistrzem Strzelce Krajeńskie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2013 r. Burmistrz Drezdenka wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, Burmistrzem Strzelec Krajeńskich a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie dotyczącej wskazania organu właściwego do wydania na wniosek E. W. – T., zam. ul. P. [...], [...] S. K., decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w S. K.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E. W. – T. wystąpiła do Burmistrza Strzelec Krajeńskich z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją usługową na działce nr [...] położonej w S. K.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wyłączyło, na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 26 § 2 i § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., Burmistrza Strzelec Krajeńskich z obowiązku rozpatrzenia tej sprawy. Kolegium wskazało, że Gmina Strzelce Krajeńskie jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków jej zabudowy. Burmistrz Gminy Strzelce Krajeńskie, jako organ reprezentujący Gminę, podlega zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 26 § 2 i § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyznaczyło Burmistrza Drezdenka do załatwienia sprawy, jako inny właściwy rzeczowo, a podległy sobie organ. Kwestionując postanowienie o wyłączeniu ze sprawy Burmistrza Strzelec Krajeńskich Burmistrz Drezdenka uznał, że w wyniku jego wydania doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i podkreślił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce położonej w Strzelcach Krajeńskich stroną jest Gmina, a nie jej organ wykonawczy. Organ jednostki samorządu terytorialnego pełni rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zatem organ ten nie posiada własnego interesu prawnego w sprawie, nie przysługuje mu też postępowaniu przymiot strony. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2370/11, Burmistrz Drezdenka wskazał, że przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu do organu nie można stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. W ocenie wnioskodawcy, powierzenie wydania decyzji kształtującej politykę przestrzenną danej gminy burmistrzowi innej gminy, nieznającemu uwarunkowań istniejących na danym obszarze, nie posiadającemu dostępu do danych ewidencyjnych i map, nie będącemu w stanie określić stron postępowania i nie posiadającemu niezbędnych informacji dla prawidłowego sporządzenia analizy obszaru, prowadzi do naruszenia właściwości miejscowej, zasady szybkości i prostoty postępowania oraz odbiera gminom możliwość samostanowienia i realizacji władztwa planistycznego. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba stanowiąca obsadę personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jego oddalenie, względnie odrzuceni. W ocenie Kolegium, istota sprawy sprowadza się do kwestionowania przez Burmistrza Drezdenka postanowienia w sprawie wyznaczenia go jako organ właściwy do wydania na wniosek E. W. – T. decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w S. K.. Postanowienie w tej sprawie jest niezaskarżalne, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że Burmistrz Drezdenka jest obecnie organem niewłaściwym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie dotyczącej wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z zakresu administracji publicznej jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego dochodzi w sytuacji, gdy której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, nie mamy do czynienia ze sporem o właściwość, ani ze sporem kompetencyjnym. Ocena taka wynika z faktu, że organ właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej wydania E. W. – T. decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w S. K. został już w sposób wiążący określony na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2013 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., Burmistrza Drezdenka do załatwienia tej sprawy. Postanowienie to zostało wydane w związku z uprzednim wyłączeniem, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., Burmistrza Strzelec Krajeńskich od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a., w przypadku wyłączenia organu, organ wyższego stopnia posiada uprawnienie do wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Wymóg wyznaczenia "innego podległego organu" jest jedynym wskazanym przez kodeks kryterium udzielenia takiej delegacji. Rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu podległego organu do załatwienia sprawy zapada w formie postanowienia wiążącego organ wyznaczony, gdyż nie służy na nie zażalenie. Z tych względów stwierdzić należało, że skorzystanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim z uprawnienia do wyznaczenia innego podległego sobie organu do załatwienia sprawy w trybie art. 26 § 2 k.p.a. ma ten skutek, że Burmistrz Drezdenka nie może obecnie skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana. Należy zauważyć, że stanowisko w świetle którego spory kompetencyjne i spory o właściwość nie powstają w sytuacjach, w których właściwość organów ma charakter delegacyjny, a zatem wynika ze wskazania dokonanego przez inny organ administracji publicznej w ramach przysługującej temu organowi kompetencji (np. art. 26 § 2 i 3 k.p.a.) prezentowane jest również w doktrynie (zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013, s. 85). Mając zatem na uwadze, iż związanie Burmistrza Drezdenka wydanym w sprawie w trybie art. 26 § 2 k.p.a. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim wyklucza możliwość uznania, że w sprawie zaistniał spór kompetencyjny podlegający jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., wniosek należało oddalić.