I OSK 2370/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. I. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...) w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku J. I. i T. I. o ukaranie uprawnionego geodety S. K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego. Wskazaną decyzją z dnia (...) października 2006 r. Główny Geodeta Kraju, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 158/05) zobowiązującego Głównego Geodetę Kraju do rozpoznania wniosku J. I. i T. I. z dnia 24 kwietnia 2005 r. o ukaranie geodety uprawnionego S. K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego po przeprowadzonej kontroli w Starostwie Piaseczyńskim, w dacie skargi geodeta uprawniony nie prowadził postępowania rozgraniczeniowego i nie zgłaszał żadnej pracy geodezyjnej dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego we wsi C. na działkach (...). Z uwagi na powyższe Mazowiecki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał brak istnienia podstaw do ponownego sformułowania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w stosunku do ww. geodety uprawnionego. Powyższą decyzję podpisał Główny Geodeta Kraju W. P. Decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie o ukaranie geodety uprawnionego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne orzeka Główny Geodeta Kraju, jednak może działać jedynie na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego jednoznacznie określił, że nie widzi podstaw do złożenia takiego wniosku. Brak takiego wniosku nie pozwala Głównemu Geodecie Kraju na wydanie decyzji merytorycznej w tej sprawie. Jednak wobec wyroku Sądu należało, zdaniem organu, sprawę zakończyć w sposób przewidziany w K.p.a. Odnośnie żądania kontroli organu stopnia wojewódzkiego oraz ukarania tego organu przez Głównego Geodetę Kraju podniesiono, że czynności kontrolne, do których upoważniony jest Główny Geodeta Kraju nie podlegają rygorom K.p.a. i mogą być prowadzone jedynie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Czynności te są jednak niezależne od postępowania rozgraniczeniowego i nie mogą zastąpić czynności określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący w istocie domagali się czynności, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które należą do właściwości wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zatem organ uznał za nieuprawnione domaganie się przez skarżących przeprowadzenia tych czynności przez Głównego Geodetę Kraju. Pozostałe zarzuty wynikające z subiektywnej oceny sprawy przez skarżących nie mają zdaniem organu wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić argumentu prawnego do uchylenia decyzji z dnia (...) października 2006 r. Decyzję podpisał ponownie Główny Geodeta Kraju W. P. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. I., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. . W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Geodeta Kraju zobligowany jest do działania zgodnego z prawem, a K.p.a. gwarantuje dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Geodeta Kraju rozpoznając na podstawie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu pierwszej instancji została wydana przez osobę pełniącą funkcję organu naczelnego - Głównego Geodetę Kraju, podlegającego wyłączeniu od ponownego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Według Sądu pierwszej instancji zarówno decyzja z dnia (...) października 2006 r. jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została przez Głównego Geodetę Kraju W. P. W tej sytuacji Sąd ten uznał, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nic nie stało na przeszkodzie aby jedną z powyższych decyzji wydał działający z upoważnienia organu inny pracownik. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie o ukaranie geodety uprawnionego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne orzeka Główny Geodeta Kraju, jednak może działać jedynie na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z tego zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika, że bez wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Główny Geodeta Kraju nie może sam wszcząć postępowania w sprawie ukarania uprawnionego geodety. Nie posiada on bowiem żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby nadać bieg wnioskowi o ukaranie uprawnionego geodety. Ponadto czynności kontrolne do których upoważniony jest Główny Geodeta Kraju nie podlegają rygorom określonym w K.p.a. i mogą być prowadzone jedynie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii, zatem nie będą podlegały kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 in fine K.p.a. poprzez przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie do piastuna funkcji organu, działającego na skutek wniosku strony w trybie art. 127 § 3 K.p.a. 2. naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku podstaw ku temu. Wskazując na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. W motywach skargi kasacyjnej skarżący organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż wnioski, jakie wyciągnął z powołanych w wyroku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 roku (II OSK 213/2006) jak i Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 roku (II GPS 2/2006) nie dają się pogodzić z treścią norm prawnych regulujących postępowanie administracyjne, przeczą istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również abstrahują w znacznym stopniu od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 roku zdaniem organu wynika, że wniosek o wyłączeniu członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu toczącym się na skutek żądania strony ponownego rozpatrzenia sprawy, nie powinien być automatycznie odnoszony do sytuacji innych organów (piastunów funkcji), w szczególności zaś organów monokratycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również specyficzną pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów o charakterze wyjątkowym w polskim systemie administracji publicznej, realizujących swoje kompetencje przez działalność orzeczniczą, a pozbawionych uprawnień charakterystycznych dla organów administracji takich jak planowanie, stanowienie powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajanie zbiorowych potrzeb czy egzekwowanie obowiązków publicznoprawnych. W ocenie Głównego Geodety Kraju, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do postępowania toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie może w żadnym razie skutkować uznaniem, że osoba, będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) wyłączona jest od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zdaniem organu wynika bowiem, że jest ona rozpatrywana przez ten sam organ. Odpowiedniość stosowania przepisów o odwołaniach nie może tej okoliczności systemowej pomijać. Konstruowanie normy nakazującej wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy jest w ocenie skarżącego nie tylko systemowo nieuzasadnione, co zostało wykazane w zdaniu odrębnym do Uchwały NSA z 22 lutego 2007 roku, ale stanowi również niczym nieuzasadnioną próbę zakwestionowania kompetencji organu. Skarżący podniósł, iż w zdaniu odrębnym w sposób niezwykle trafny wskazano, że art. 268a K.p.a. stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a nie nakłada na organ takiego obowiązku w żadnej sytuacji. Skarżący organ przyjął więc, że osoba wykonująca funkcję organu jednoosobowego nie jest ograniczona w możliwości realizacji kompetencji tego organu w każdej sytuacji, zakładającej działanie organu może działać piastun funkcji organu. Główny Geodeta Kraju zauważył również, że proste przeniesienie konsekwencji wynikających z uchwały NSA z 22 lutego 2007 roku na sytuację organów monokratycznych prowadzi do niezrozumiałej sytuacji, w której Minister, chcąc wydać decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, musi posługiwać się podległym mu pracownikiem mimo, że wydawana decyzja jest jego (organu) decyzją. Rozwiązanie takie nie daje w ocenie skarżącego stronie żadnej realnej gwarancji procesowej, stanowiąc wyłącznie komplikację natury biurokratycznej. Skarżący organ zwrócił również uwagę na fakt, iż w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 lutego 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ogranicza swe rozważanie w istocie do problematyki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego. W związku z powyższym skarżący wniósł, aby Sąd przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi rozważył potrzebę skorzystania z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a. Koniecznym w jego ocenie jest bowiem ustalenie, czy art. 24 § 1 pkt 5 w K.p.a. ma zastosowanie do osoby pełniącej funkcję organu jednoosobowego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". W dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 13/09, zgodnie z którą art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 §2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 §3 K.p.a. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt Ts 114/10. W dniu 4 maja 2010r. Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania i zarejestrował pod sygn. akt Ts 114/10 skargę kasacyjną M. D. w której został podniesiony zarzut niekonstytucyjności art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art.127 § 3 K.p.a. i art.140 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza osoby piastującej stanowisko monokratycznego, centralnego organu administracji rządowej od udziału w postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji w której osoba ta wydała zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji. W dniu 14 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie na skutek faktu, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie SK 3/11 orzekł, iż art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 187 §1 i §2 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Sytuacja przedstawiona w powyższym przepisie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, więc Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozwiązania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie związany był treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 uznającej, iż art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) wyprowadzać, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Istotą powyższej uchwały jest zatem stwierdzenie, że zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę, w postępowaniu z art. 127 § 3 K.p.a., nie dotyczy wyłącznie piastuna funkcji ministra (organu) w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Piastun funkcji ministra – osoba sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji rządowej w toku postępowania administracyjnego ma bowiem pozycję organu, a nie pracownika. W niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z dnia (...) października 2006 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia (...) lipca 2007 r. podpisał Główny Geodeta Kraju – W. P.. Mając na uwadze rozważania zawarte w powyższej uchwale, wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, a jednocześnie piastuje funkcję monokratycznego organu administracji rządowej nie stanowi naruszenia art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 i 187 §2 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 P.p.s.a.