II OW 156/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 5 listopada 2013r.r. nr WUOZ SK – A0552..2013 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi a Burmistrzem Miasta Rawa Mazowiecka w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku T. B. z dnia 22 sierpnia 2013r. o wyrażenie zgody na wycięcie drzew. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi wnioskiem z dnia 5 listopada 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Rawa Mazowiecka a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi Delegatura w Skierniewicach przez wskazanie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka jako organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 16 września 2013 r. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka przekazał adresowany do tego organu wniosek T. B. o wyrażenie zgody na usunięcie dwóch drzew gatunku wiąz szypułkowy z nieruchomości położonej w Rawie Mazowieckiej (działka ewid. nr [...], obręb [...]) Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi, uznając go za organ właściwy w sprawie. Organ konserwatorski wyjaśnił, że teren tej nieruchomości znajduje się w obszarze Strefy Ścisłej Ochrony Konserwatorskiej Miasta Rawa Mazowiecka – Studium Historyczno-Urbanistyczne aut. mgr. J. K. PP PKZ o/Warszawa 1979 r., ustalonej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Skierniewicach z dnia [...] października 1991 r., znak L.dz. PSOZ O/Sk-ce 5340/40/91. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że objęty strefą układ jest historycznym układem przestrzennym z czytelnymi reliktami założenia średniowiecznego. Ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej powoduje, że stworzone zostaną warunki do rewaloryzacji centrum, zapewniające utrzymanie specyficznego klimatu miasta, mimo wysokiej wymiany substancji związanej ze złym stanem technicznym budynków. W obszarze tym znajdują się także nie wpisane do rejestru zabytków godne zachowania obiekty o niepodważalnej wartości architektonicznej, historycznej i estetycznej. Wynika stąd, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest układ urbanistyczny, który w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) definiowany jest jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wnioskodawca wskazał następnie, że w świetle art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Uzasadniając brak podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi podniósł, że wpisanie do rejestru zabytków konkretnego układu urbanistycznego nie jest jednoznaczne z wpisaniem do rejestru zabytków wszystkich elementów znajdujących się w tym obszarze. Drzewa objęte wnioskiem T. B. o wyrażenie zgody na ich usunięcie mają powyżej 10 lat i są samosiewami, zatem nie są zielenią zaprojektowaną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków. Drzewa przeznaczone do wycięcia nie są indywidualnie wpisane do rejestru zabytków, nie rosną także na nieruchomości indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków. Z tych względów nie stanowią obiektów na usunięcie których wymagana jest zgoda, jako organu właściwego, wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mając powyższe na uwadze wnioskodawca wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku T. B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zaistniały w rozpoznawanej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem Miasta Rawa Mazowiecka a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi Delegatura w Skierniewicach ma charakter negatywny, co wynika z tego, że żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie 2 sztuk drzew z terenu nieruchomości położonej w Rawie Mazowieckiej i znajdującej się w obszarze układu urbanistycznego Strefy Ścisłej Ochrony Konserwatorskiej Miasta Rawa Mazowiecka – Studium Historyczno-Urbanistyczne aut. mgr. J. K. PP PKZ o/Warszawa 1979 r., ustanowionej na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Skierniewicach z dnia [...] października 1991 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 83 ust. 2 ustawy, w świetle którego uprawnienie do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów znajdujących się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków przysługuje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Z uzasadnienia wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi wynika, że organ ten przyjmuje, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, nie przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia. W ocenie wnioskodawcy kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do rozpoznania wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów na obszarze wpisanego do rejestru układu urbanistycznego zachodzi jedynie wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot ochrony prawnej. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednakże zgodzić z tego względu, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przywidująca, że jedną z form ochrony zabytków stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 tej ustawy), nie daje podstaw do prowadzenia odrębnego rejestru dla nieruchomości objętych decyzją "indywidualną" i odrębnego dla nieruchomości wpisanych decyzją "obszarową". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie konserwatorskiej podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m. in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu powyższej ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego jest w świetle powołanej ustawy, jak również w świetle ustawy o ochronie przyrody, wystarczającym dla uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. postanowienia NSA z 29 maja 2009 r., II OW 18/09, z 5 stycznia 2007 r., II OW 52/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2006 r., II OW 6/06). Należy bowiem uznać, że w świetle art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego obejmującego budynki i otaczające je tereny nie daje podstaw do odmiennego traktowania części składowych poszczególnych nieruchomości. Przyznane wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków na mocy art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody uprawnienie do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów dotyczy "drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", a nie zawęża zadań tego organu do decydowania w sprawie usunięcia "drzew lub krzewów wpisanych do rejestru zabytków". Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie wskazuje na konieczność odróżnienia drzew i krzewów rosnących na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od drzew i krzewów rosnących na innych nieruchomościach. Jednoznaczne brzmienie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozwala zastosować wykładni ścieśniającej, uzależniającej właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków nie od walorów zabytkowych nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, lecz od uznania za zabytek konkretnego drzewa lub krzewu. Ustalenie w ustawie o ochronie przyrody właściwości organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ma zapewnić temu organowi kontrolę nad zmianami dokonywanymi na nieruchomości zabytkowej. Wycięcie drzew stanowi zawsze ingerencję w przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie stanowiące układ urbanistyczny, niezależnie od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Zabytek nieruchomy stanowiący układ urbanistyczny nie jest tworem statycznym i w momencie zaistnienia kwestii usunięcia drzew nie zawsze istnieje w kształcie, w jakim funkcjonował w momencie wpisania go do rejestru zabytków. Ewentualne zmiany, jakim mógł on w tym czasie podlegać, wynikać mogą czy to z faktu ewentualnego podejmowania w tym czasie zmian sposobu jego zagospodarowania, prowadzenia prac lub robót budowlanych, czy też być spowodowane wydarzeniami niewiązanymi z działalnością ludzką (np. pojawienie się roślinności będącej samosiewem). Przyjęcie stanowiska, w świetle którego wojewódzki konserwator zabytków decyduje o konieczności wycięcia drzew i krzewów na nieruchomości wpisanej obszarowo do rejestru zabytków bez względu na to, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków zieleń została wymieniona jako przedmiot prawnej ochrony stanowi gwarancję, że organy ochrony konserwatorskiej, zobowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków, zachowają zdolność do efektywnej ochrony zabytku poprzez dokonanie oceny zagrożeń jakie wycięcie drzew, a zatem usunięcie poszczególnego elementu wchodzącego w skład zabytku, stanowić może zagrożenie dla tego zabytku jako całości. Z powołanych względów na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, jako organ właściwego do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym sporem kompetencyjnym.