II OW 172/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. przy ul. [...] postanawia: wskazać Marszałka Województwa M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Prezydent [...] wnioskiem z dnia 21 listopada 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2013 r., uzupełnionym w dniach 16 września oraz 9 października 2013 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], na podstawie art. 41 ust. 5 i 6 w związku z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), wystąpiło do Marszałka Województwa M. o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w W. przy ul. [...]. Z przedmiotowego wniosku wynika, że przetwarzaniu poddawane będą odpady, pochodzące z selektywnej zbiórki odpadów, w sortowni, która nie jest powiązana technologicznie z zakładem termicznego przetwarzania odpadów wraz z przynależną mu sortownią - instalacją RIPOK (regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych). Pismem z dnia 9 października 2013 r. Marszałek Województwa M., na postawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezydentowi [...] do załatwienia zgodnie z właściwością ww. wniosek wraz z aktami sprawy, wskazując przepis art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach jako podstawę przekazania wniosku. Marszałek Województwa M. stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie lub/i przetwarzanie odpadów dla: - przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), - odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi, polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów nie jest mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, - regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a starosta jest organem właściwym w pozostałych przypadkach. Ponadto, Marszałek Województwa M. wskazał, że art. 41 ust. 5 i 6 ww. ustawy daje możliwość wydania przez marszałka województwa decyzji o charakterze łącznym - w przypadku równoległego prowadzenia zbierania oraz przetwarzania odpadów, ale w sytuacji takiej, w której zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o odpadach, czyli znajdujące się we właściwości starosty (np. zbieranie) i we właściwości marszałka (np. przetwarzanie). Podkreślił, że punktem odniesienia w tym przepisie powinny być dwa rodzaje przedsięwzięć wymienione w art. 41 ust. 3 ww. ustawy (należące do kompetencji różnych organów), a nie sam fakt zbierania i przetwarzania odpadów w tym samym miejscu. Marszałek Województwa M. stwierdził, że w związku z tym, iż działalność wnioskodawcy nie kwalifikuje się do wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, nie zachodzą podstawy do uznania właściwości Marszałka Województwa M. do jej załatwienia. Prezydent [...] nie podzielił stanowiska Marszałka Województwa M. Odnosząc się do tego stanowiska organ zwrócił uwagę, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 ww. ustawy (tj. bez względu na to, czy są w kompetencji marszałka, czy starosty) organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ponadto stwierdził, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jasno wskazuje, iż mamy do czynienia zarówno z przedsięwzięciami będącymi w kompetencjach marszałka (art. 41 ust. 3 pkt 1) i starosty (art. 41 ust. 3 pkt 2) i dotyczącymi wydania zezwolenia łącznego w jednym miejscu. Organ wskazał, że planowana działalność [...] Sp. z o.o. nie jest zaliczana do żadnego z przypadków wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Zatem mamy tutaj przypadek, gdzie przedsięwzięcie nie jest we właściwości marszałka, ale ze względu na to, że dotyczy prowadzenia zbierania oraz przetwarzania odpadów w jednym miejscu (co wnioskodawca zawarł w jednym wniosku o wydanie zezwolenia), znajduje się we właściwości marszałka, zgodnie z art. 41 ust. 5 i 6 ww. ustawy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa M. wskazał, że w przepisach ochrony środowiska rządzi generalna zasada podziału kompetencji organów ze względu na skalę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zostało to także podkreślone w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, gdzie nadrzędną myślą jest to, aby marszałek był organem właściwym dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, zaś starosta w przypadkach pozostałych. Art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach daje możliwość wydania przez marszałka województwa decyzji o charakterze łącznym - w przypadku równoległego prowadzenia zbierania oraz przetwarzania odpadów, ale w sytuacji takiej, w której zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, czyli znajdujące się we właściwości starosty (np. zbieranie) i we właściwości marszałka (np. przetwarzanie). Kierując się wykładnią celowościową oraz historyczną, a także uwzględniając zasadę racjonalności ustawodawcy, należy zdaniem organu stanowczo uznać, że punktem odniesienia w tym przepisie powinny być dwa rodzaje przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 (należące do kompetencji różnych organów), a nie sam fakt zbierania i przetwarzania odpadów w tym samym miejscu, jak interpretuje to Prezydent [...]. Zdaniem organu, konsekwencją przyjęcia stanowiska Prezydenta [...] byłoby pozbawienie go większości przypisanych mu zadań z zakresu gospodarki odpadami, a to z kolei czyni art. 41 ust. 3 rozdzielający kompetencje, przepisem martwym. Marszałek województwa byłby bowiem właściwy zarówno dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, jak i tych, które potencjalnie znacząco oddziałują na środowisko, co sprzeczne jest z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach oraz z innymi przepisami z zakresu ochrony środowiska uzależniającymi rzeczową właściwość organu od stopnia możliwego wpływu na środowisko (np. art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), zaś wszystkie decyzje łączne (na zbieranie i przetwarzanie) niezależnie od rodzaju prowadzonego przedsięwzięcia wydawałby marszałek województwa. W ocenie organu, taka interpretacja prowadzi do nieuchronnego wniosku, że realizacja więcej niż jednej działalności w jednym miejscu (niezależnie od charakteru i skali oddziaływania na środowisko tych działalności) niejako kwalifikuje je do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, co z kolei nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach szczególnych, tj. np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) czy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055). Zdaniem organu, powyższe prowadzi do niezrozumiałej, z punktu widzenia motywów ustawodawcy i logicznie niespójnej praktyki, według której - w przypadku realizacji jednego przedsięwzięcia niepodlegającego właściwości marszałka województwa właściwy do wydania danego zezwolenia jest starosta, natomiast w przypadku realizacji dwóch lub więcej przedsięwzięć - z których każde samo w sobie podlega właściwości starosty - właściwy do wydania zezwolenia będzie już marszałek województwa - tylko dlatego, że owe przedsięwzięcia prowadzone są w jednym miejscu. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Prezydentem [...] a Marszałkiem Województwa M., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadniczo w myśl art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji organ właściwy zawsze ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Zatem to miejsce zbierania i przetwarzania odpadów determinuje właściwość miejscową organów do wydania decyzji – zezwolenia. Z kolei przepis art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach dokonuje podziału właściwości rzeczowej pomiędzy marszałka województwa i starostę. Mianowicie marszałek województwa jest właściwy dla przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi, polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów nie jest mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, a także dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2). Ustawodawca określił zatem katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i na ich przetwarzanie. Natomiast w przypadku starosty użycie zwrotu "w pozostałych przypadkach" oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w pkt 1 ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach, jednak z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wskazującym, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Konstrukcja normatywna art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje odrębny organ właściwy do wydawania zezwoleń dla terenów zamkniętych, tj. dla terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), określonych przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Marszałek Województwa M. wskazuje, że przepis art. 41 ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach daje marszałkowi województwa możliwość wydania decyzji o charakterze łącznym tylko w sytuacji, w której zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć, czyli znajdujące się we właściwości starosty (np. zbieranie) i we właściwości marszałka (np. przetwarzanie). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego stanowiska nie można zaaprobować. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jednoznacznie bowiem wskazuje, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 (tj. przedsięwzięć, dla których organem właściwym jest i marszałek i starosta) organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Następuje to niezależnie od kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonywanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), czyli bez względu na to, czy przedsięwzięcie (np. przetwarzanie) zaliczane by było do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, dla którego organem właściwym będzie marszałek województwa. Należy zauważyć, że sytuacja, w której można zastosować art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony, objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach (por. postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OW 44/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższych rozważań, skoro [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. zwróciło się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów w tym samym miejscu, która to działalność może zostać objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, to organem właściwym do wydania zezwolenia jest Marszałek Województwa M. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.