II OW 29/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty G. z dnia 30 grudnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G. a Wojewodą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych postanawia: wskazać Starostę G. jako organ właściwy w sprawie. Starosta G. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 23 grudnia 2021 r. Wojewoda W. przekazał Staroście G. postępowanie w sprawie wygaszenia ww. decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (zmienianej kolejnymi decyzjami) w sprawie pozwolenia na budowę 23 elektrowni wiatrowych typu [...] o mocy 3MW każda. Starosta zwrócił uwagę, że w dniu 29 czerwca 2020 r. przekazał Wojewodzie W. pismo z dnia 18 czerwca 2020 r. przedłożone przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie wygaszenia przedmiotowych decyzji. Wojewoda nie wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego, co oznacza, że uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia mniejszej sprawy. Potwierdza to również fakt wszczęcia dnia 15 listopada 2021 r. postępowania przez Wojewodę W. Organ powołał art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dodany przez art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, obecnie Dz. U. z 2021 poz. 724), zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 16 lipca 2016 r., wskazując, że od tego czasu nastąpiła zmiana kompetencji i organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym spraw dotyczących ostatecznych decyzji wydanych przez tym terminem. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego, wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych prowadzone jest na podstawie art. 13 ust. 2 i 2a tej ustawy. Ustalenie właściwości rzeczowej w zakresie wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wskazania, że jest to nowa sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Starosty, właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jako nowej sprawy ma znaczenie dla wykładni przepisu przejściowego o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, jedynie w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych dotyczących postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, prowadzą je organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OW 147/20; z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OW 112/19, z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OW 119/19). Organ przyznał, że w orzecznictwie istnieją odmienne rozstrzygnięcia wskazujące, że powyższa decyzja wydawana jest na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a., tak więc decyzję o wygaszeniu decyzji powinien wydać organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Jednak zwrócił uwagę, ze przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych stanowią samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem. Wskazał, że samo postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę nie stanowi jedynie badania przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła, lecz wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdzającego okoliczności uzasadniające wygaszenie takiego pozwolenia na budowę. Odpowiedź na wniosek złożył Wojewoda W., wskazując, że zgodnie z uzasadnieniem postanowienia NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OW 31/20, w przypadku wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie art. 162 k.p.a. nie dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, która była przedmiotem, w tym przypadku, decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sprawie chodzi jedynie o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej przesłanki z katalogu ustalonego w art. 162 k.p.a. W związku z tym nie można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej wygaszenia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być wygaszona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który wydał tę decyzję. Organ wskazał, że postąpił analogicznie do wyżej opisanego rozstrzygnięcia i uznał, że przy wygaszeniu decyzji nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, której przedmiotem było pozwolenie na budowę. Podstawę prawną do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowanej w tym przypadku stanowi art. 162 k.p.a., w którym to przepisie jest wskazane, że wygaszenie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Natomiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem, który opisuje, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, nie jest on organem właściwym w przedmiotowej sprawie i wniosek winien zostać rozpatrzony zgodnie z kompetencją przez Starostę G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Starostą G. a Wojewodą W. co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 Prawa budowlanego. Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Należało zatem rozstrzygnąć, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa zatem z mocy prawa, z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny. Uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Dodać należy, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 162, Lex/el 2022). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami, byłoby sprzeczne z literalną wykładnią art. 162 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że art. 162 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę, że do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji właściwy jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie przewidują innego organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych, a więc zastosowanie znajduje zasada ogólna ustanowiona w art. 162 § 1 k.p.a. Ponadto, organ, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej. Organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej wygaśnięcia decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. jest zatem – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta G. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko zawarte w postanowieniach NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OW 172/20 i z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OW 31/20. Stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania organ jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach (postanowienia NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OW 26/19 i II OW 27/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zmiana pozwolenia na budowę również wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i niejednokrotnie wydania znacznie zmodyfikowanego pozwolenia (postanowienie NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OW 112/19), czy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OW 175/19). Natomiast w przypadku spraw o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc do merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (zob. postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OW 172/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.