II OW 31/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pismem z dnia 7 lutego 2011 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. K. M. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności: 1) decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją: 2) decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r., nr [...], 3) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2008 r. K. M. uściśliła, że przedmiotem jej wniosku jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], której to decyzji omyłkowo w pierwotnym wniosku nie wskazała. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie wniosek K. M. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że co prawda organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, jednakże właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2009 r. nowelizacja ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) polegająca na skreśleniu w art. 3 ustawy zdania drugiego wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty będącego organem I instancji w sprawach scalania gruntów uzasadnia – zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie scalania gruntów zarówno przez ministra jak i wojewodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie podzieliło poglądu przedstawionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazano, że dokonana ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) nowelizacja przywoływanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów polegająca na nadaniu nowego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy, nie wprowadziła zmian w zakresie właściwości ministra do stwierdzania nieważności własnych decyzji wydanych w sprawach o scalenie gruntów czy też decyzji wojewody działającego jako organ wyższego stopnia. Nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Postępowanie scaleniowe i wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2) pominęło dotychczasowe zdanie drugie tego przepisu, w myśl którego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda. Oznacza to zatem, że – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) – samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do starostów (organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), którzy rozpatrują i rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej sprawy scalania gruntów w I instancji. Powyższa zmiana art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma także (w świetle orzecznictwa sądowoadmnistracyjnego) ten skutek, że samorządowe kolegia odwoławcze przejęły kompetencje organu wyższego stopnia w odniesieniu do organów (już nieistniejących), które przed wprowadzeniem kompetencji starosty jako organu I instancji do orzekania w sprawach scalania gruntów, były właściwe do rozpatrywania tych spraw w I instancji. W takim bowiem przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej. Nie można natomiast z dokonanej nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wywieść, że samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do ministra czy też wojewody, który do dnia 31 lipca 2009 r. był organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w sprawach scalania gruntów jako organ I instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. – organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach dotyczących scalania gruntów wydanej przez ministra nadal pozostaje minister, jak również minister pozostaje organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w tych sprawach przez wojewodów, którzy rozstrzygnięcia podejmowali jako organ wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał (jako organ odwoławczy lub jako organ nadzoru w ramach postępowań nadzwyczajnych). Przedstawione stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przypadkach zmiany kompetencji organów oraz zmian w strukturze organów administracji publicznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji została wydana przez wojewodę jako organ wyższego stopnia (czy to w ramach postępowania odwoławczego, czy też postępowania nadzwyczajnego) organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest – stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał, nie zaś organ, który na skutek zmiany przepisów stał się organem wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do orzekania w I instancji. Przejęcie tych kompetencji oznacza bowiem właściwość organu przejmującego do orzekania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji wydanych przez organy I instancji, a nie decyzji wydanych przez organy będące w dacie wydawania kwestionowanych decyzji ich organami wyższego stopnia. Wobec powyższego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] w przedmiocie scalania gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Karkowskiego z dnia [...] maja 1995 r., nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Minister wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ musi wykazać, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Właściwość organu musi być ustalona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowania w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się więc z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. A zatem, przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. W związku z powyższym obecnie w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. m.in. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze jest ten organ. Oznacza to tym samym, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji wydawanych przez organ drugiej instancji w sprawach scaleń i wymian gruntów jest także samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Ministra, zgodnie z nowym stanem prawnym, w przedmiotowej sprawie to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie byłoby organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Przy czym właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (por. postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 92/08). Przytoczyć również należy pogląd doktryny, w świetle którego w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie nieważności została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze – art. 17 pkt 1 k.p.a. – oczywiście z uwzględnieniem regulacji zawartych w przepisach szczególnych. Jeżeli więc obecnie sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie będzie miało żadnego znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym orzekał organ o statusie organu szczebla wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze (patrz: W. Chróścielewski, Właściwość organów administracji publicznej. Zagadnienia wybrane., PiP 2002 r. Nr 2, str. 35). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W niniejszej sprawie istotnym jest, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. Skoro zatem z dniem 1 sierpnia 2009 r. przestał obowiązywać szczególny przepis kompetencyjny, organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze normę wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a., przyjąć należy, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty prowadzącego w I instancji postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl przepisu art. 157 § 1 k.p.a. organ ten będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej przez starostę. Tak ustalona właściwość samorządowego kolegium odwoławczego odnosić się będzie również do wszystkich innych decyzji wydanych wcześniej przez inne organy w drugiej instancji lub w trybie nadzwyczajnym. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).