II OW 48/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki a Prezydentem Miasta Krakowa dotyczącego wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania mającego na celu rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do wyegzekwowania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – apteki kontenerowej, zlokalizowanego przy ulicy [...] w K. (dz. nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa poprzez wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania mającego na celu nakazanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – apteki kontenerowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]. Jak wynika z akt sprawy R. M. złożył do Wydziału Architektury i Urbanistyki Miasta Krakowa pismo zatytułowane "Podejrzenia przestępstwa poprzez zaniechanie złożenia sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego przez urzędnika wydziału i architektury Urzędu Miasta Krakowa" oraz "przestępstwa samowoli budowlanej na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w K". Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznał się za organ niewłaściwy i przekazał ww. pismo R. M. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa. W uzasadnieniu wniosku Inspektor podniósł, że zadania i kompetencje powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów pierwszej instancji zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wśród wymienionych powyżej podstaw prawnych brak jest kompetencji związanych z wydawaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na ściśle określony czas (obiektu tymczasowego) na podstawie zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem PINB inwestor wybudował przedmiotowy obiekt tymczasowy na podstawie zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, a następnie nie dokonał jego rozbiórki, pomimo upływu terminu użytkowania obiektu, określonego w zgłoszeniu na dzień 31 sierpnia 2011 r. Rozbiórka obiektów tymczasowych jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie zamiaru budowy, określające termin rozbiórki. O tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych, decydują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W myśl art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązków w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, z kolei przepis art. 2 § 1 pkt 10 stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne oraz kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji postanowień. Zdaniem organu, w świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej. Żaden przepis prawa nie daje organom nadzoru budowlanego prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego ze zgłoszenia przyjętego przez Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa. Dodatkowo PINB podkreślił, że katalog organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest wyczerpujący, jednakże ustawa – Prawo budowlane nie kreuje powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów egzekucyjnych do egzekucji wszystkich niepieniężnych obowiązków nałożonych przepisami tej ustawy. W szczególności nie zawiera ona przepisu analogicznego z np. przepisem art. 190 ust. 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zgodnie z którym: "prezes Urzędu Kontroli Elektronicznej jest organem egzekucyjnym w zakresie administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Właściwości powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym nie można domniemywać. Właściwość ta wynika jedynie z przepisu art. 20 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sytuując powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organy egzekucyjne w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Natomiast przepis art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jasno wskazuje na Prezydenta Miasta Krakowa jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w szczególności w zakresie zadań własnych jakim jest na podstawie art. 4 ust 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) o samorządzie powiatowym wykonywanie zadań w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie egzekwowanie obowiązków wynikających z przyjętych zgłoszeń o zamiarze rozpoczęcia budowy. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 37 w związku z art. 40 ustawy. Jako organ właściwy w sprawie doprowadzenia do rozbiórki obiektów tymczasowych, zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę określające termin rozbiórki należy wskazać organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej – w tym przypadku Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinien przeprowadzić Prezydent Miasta Krakowa, jako organ posiadający w obecnym stanie prawnym kompetencje przyjmowania zgłoszeń o zamiarze budowy tymczasowych obiektów budowlanych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że z ustaleń faktycznych wynika, że w lipcu 2011 r. na terenie objętym zgłoszeniem nie zrealizowano obiektu apteki kontenerowej ani nie rozpoczęto prac. Dopiero we wrześniu 2011 r. rozpoczęto roboty budowlane, przy czym ze zgromadzonego materiału wynika, że były to dopiero prace przygotowawcze, a więc przedmiotowy obiekt budowlany powstał dopiero po tym okresie. Oznacza to, że inwestor w dacie budowy tego obiektu nie posiadał uprawnienia (wynikającego z dokonanego zgłoszenia) do prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego, bowiem upłynął już termin, na który obiekt miał być zlokalizowany. Dlatego też ocena realizacji apteki kontenerowej nie może być dokonywana przez pryzmat złożonego zgłoszenia, ale powinna zostać zbadana przez powołany do tego organ inspekcyjno-kontrolny, jakim jest nadzór budowlany jako sprawa odrębnego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a organem właściwym do żądania wykonania ciążącego na inwestorze obowiązku jest organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, który przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka jednak nie zaistniała, bowiem termin rozbiórki określono na dzień 31 sierpnia 2011 r., a do tego dnia inwestor nie zrealizował zamierzenia objętego zgłoszeniem. Samo dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy tworzy jedynie po stronie inwestora uprawnienie do prowadzenia procesu inwestycyjnego zgodnie z zawartymi w zgłoszeniu danymi, natomiast nie nakłada na niego obowiązku wykonania zgłoszonych robót. Skoro w terminie do 31 sierpnia 2011 r. inwestor nie zrealizował obiektu w ramach przyjętego zgłoszenia, to nie można mówić, że zaktualizował się obowiązek rozbiórki wynikający z tego właśnie zgłoszenia, a tym samym to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien doprowadzić do rozbiórki tego obiektu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane wymóg zgłoszenia budowy tymczasowych obiektów budowlanych dotyczy jedynie tych obiektów, które zostały przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Natomiast budowa tymczasowych obiektów budowlanych na okres dłuższy niż 120 dni (licząc od daty rozpoczęcia budowy), zgodnie z art. 28 ust. 1 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z ustaleń faktycznych w ocenie Prezydenta bezsprzecznie wynika, że realizacja przedmiotowej apteki kontenerowej nie odbywała się w oparciu o dokonane zgłoszenie, bowiem rozpoczęcie prac nastąpiło dopiero po terminie rozbiórki określonym w zgłoszeniu, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Zaś biorąc pod uwagę, że od daty rozpoczęcia robót minęły już 120 dni, to realizacja takiego obiektu powinna zostać wykonana w oparciu o uprzednio uzyskane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 22, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organem właściwym do wykonywania zadań, o których mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 84 powołanej wyżej ustawy do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze ww. przepisy, rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym jest, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego (apteki kontenerowej) została poprzedzona dokonaniem zgłoszenia w dniu 15 kwietnia 2011 r. Inwestor w zgłoszeniu przewidywany termin rozpoczęcia robót określił na dzień 20 maja 2011 r. zaś termin rozbiórki obiektu na dzień 31 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa, do którego wpłynęło zgłoszenie budowy apteki kontenerowej, jako tymczasowego obiektu budowlanego, nie wniósł sprzeciwu w terminie określonym w art. 30 ust. 5 – Prawa budowlanego, tym samym zaakceptował tę inwestycję. Jak wynika z relacji organu przyjmującego zgłoszenie, budowa przedmiotowego obiektu rozpoczęła się faktycznie dopiero we wrześniu 2011 r. a więc po upływie wszystkich terminów określonych przez inwestora w zgłoszeniu, w tym również terminu 120 wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, sporny obiekt należy zakwalifikować jako typową samowolę budowlaną, a nie jako obiekt wzniesiony na podstawie dokonanego zgłoszenia. Konsekwencją tego zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, sprawa rozbiórki przedmiotowego obiektu należy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor, który dokonał zgłoszenia może przystąpić do wykonywania robót budowlanych nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia (jeżeli ten nie wniesie sprzeciwu) i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót. Jak wynika z przedstawionych akt roboty budowlane przy budowie spornego obiektu tymczasowego zostały rozpoczęte i zakończone przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, co jest zgodne z postanowieniami art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takim przypadku, jeżeli inwestor nie przestrzega terminów rozpoczęcia budowy i dokonania rozbiórki obiektu, określonych w zgłoszeniu, należy termin rozbiórki wynikający z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego liczyć od daty faktycznego rozpoczęcia budowy. Nie można w niniejszej sprawie obiektu budowlanego apteki kontenerowej traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, gdyż jak wynika z akt sprawy obiekt ten powstał na podstawie zgłoszenia, na które nie został wniesiony sprzeciw przez właściwy organ, na co nie ma wpływu to, że został zrealizowany w innych terminach jak podano w zgłoszeniu. Jednak realizacja tego przedsięwzięcia miała miejsce przed upływem 2 lat od terminu rozpoczęcia robót budowlanych wskazanego w zgłoszeniu. W związku z powyższym, sprawa rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego należy do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego dokonano skutecznie zgłoszenia (postanowienie NSA z 26 lutego 2010 r., II OW 84/09, niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.