II OW 51/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego - Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi a Burmistrzem Sulejowa przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie niedrożnych rowów melioracyjnych postanawia: oddalić wniosek. Marszałek Województwa Łódzkiego, działając przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi jako wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną a Burmistrzem Sulejowa przez wskazanie Burmistrza Sulejowa jako organu właściwego do rozpatrzenia pisma S. G. z dnia 3 stycznia 2017 r. w sprawie niedrożnych rowów melioracyjnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że S. G. skierował Burmistrza Sulejowa pismo z dnia 3 stycznia 2017 r., w sprawie udrożnienia i utrzymania w należytym stanie technicznym rowów melioracyjnych na terenie wsi Kolonia Bilska Wola w gminie Sulejów. Burmistrz Sulejowa przekazał pismo do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi celem rozpatrzenia. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi, działając na podstawie Statutu zatwierdzonego Uchwałą nr 133/06 Zarządu Województwa Łódzkiego z dn. 1.03.2006 r., wykonuje zadania własne Marszałka oraz realizuje powierzone Marszałkowi Województwa zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne w zakresie własności wód, gospodarki wodnej i melioracji wodnych oraz ochrony przez powodzią i suszą. Do zadań Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych należy wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa istotnych dla rolnictwa oraz pozostałych wód określonych art.11 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie ze Statutem Zarząd może pełnić funkcję inwestora do zadań z zakresu melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych. S. G. wnioskuje o rozpoznanie sprawy i podjęcie stosownych działań w celu przywrócenia sprawności funkcjonowania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, których utrzymywanie w myśl art. 77 ustawy Prawo wodne, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej- do tej spółki. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne rowy melioracyjne należą do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Rowy jako urządzenia wodne stanowią własność właściciela gruntu, na którym są zlokalizowane. Wody w rowach nie są zaliczane do publicznych wód płynących należących do Skarbu Państwa, dla których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa Łódzkiego, a tym samym nie są we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji I Urządzeń Wodnych w Łodzi. Burmistrz Sulejowa w odpowiedzi na wniosek podniósł, że działki stanowiące rowy melioracyjne stanowią własność Skarbu Państwa, wobec czego udrożnienie i odtworzenie przedmiotowych rowów melioracyjnych nie stanowi zadań z zakresu działania Burmistrza Sulejowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego - Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi a Burmistrzem Sulejowa, jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy związanej z udrożnieniem i odtworzeniem rowów melioracyjnych. Na wstępie wskazać należy, że ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są przez dalsze przepisy ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego. Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, rowy są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Z tak sformułowanej definicji rowu, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wynika, że o tym, czy określony rów jest rowem melioracyjnym nie decyduje umieszczenie go w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, która ma jedynie charakter rejestrowy, deklaratoryjny i nie tworzy stanu prawnego, ale jego rzeczywista funkcja. Zatem rowy melioracyjne są urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 Prawa wodnego. Bez znaczenia jest również, czy wobec urządzenia zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, bowiem warunku takiego nie stawia art. 77 ust. 2 Prawo wodnego. Odniesienie się w treści tego przepisu do pozwolenia wodnoprawnego polega jedynie na wskazaniu organu właściwego w sprawie - "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne niewątpliwie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. W sprawie nie zostało zakwestionowane skutecznie, że doszło do utraty przez urządzenie melioracyjne, na skutek zaburzenia funkcjonowania systemu odprowadzania wody, charakteru urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. O charakterze takiego urządzenia decyduje bowiem nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Ratio legis art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane. Obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Ponadto, należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (por. postanowienia NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., II OW 139/11, z dnia 19 marca 2014 r., II OW 184/13). Z kolei zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b ustawy Prawo wodne stanowiąc, iż w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Tym samym żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do załatwienia ww. wniosku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek.