II OW 6/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. a Prezydentem Miasta Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do uporządkowania terenu i zlikwidowania składowiska odpadów budowlanych postanawia: 1. oddalić wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2006 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego 2. stwierdzić nieważność postanowienia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył wniosek "o ustalenie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do udziałowców [...] S.C., zmierzającego do uporządkowania terenu i zlikwidowania składowiska odpadów budowlanych". Jak wynika z przesłanych akt, postanowieniem z dnia [...] nr [...] (data wpływu [...]) znak: [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. przekazał do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł., wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej UM Ł. z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do udziałowców [...] S.C., zmierzającego do uporządkowania terenu i zlikwidowania składowiska odpadów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał się za niewłaściwy do przeprowadzenia ww. postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy z ww. wniosku nie mieści się w kompetencjach tego organu. Do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 ww. ustawy do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, 3) badanie przyczyn powstania katastrofy budowlanej, 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Zakres działań i zadania gminy zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 128). Zgodnie z art. 7 ww. ustawy zdaniami własnymi gminy są m.in.: sprawy ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymywanie czystości i porządku w gminie, także kwestia wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 88, poz. 587) przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Natomiast pojęcie "obiekt budowlany" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i jest to: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Aby móc uznać składowisko odpadów za obiekt budowlany musi ono spełniać warunki budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami przeznaczonymi do składowania odpadów. Zwykłą hałdę gruzu nie można nazwać składowiskiem odpadów w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i tym samym nie podlega ona kompetencjom organu nadzoru budowlanego. Po przeanalizowaniu wniosku Wydziału Gospodarki Komunalnej UM Ł. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku, ponieważ wysypisko odpadów budowlanych będące przedmiotem postępowania administracyjnego z ww. wniosku nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po wpłynięciu wniosku Naczelny Sąd Administracyjny pismem z dnia [...] przesłał go do Prezydenta Miasta Ł. jednocześnie wzywając organ do przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedzi na wniosek, na co Prezydent Miasta Ł. nie odpowiedział do dnia wyznaczonej rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Organy administracji publicznej stosownie do art. 19 k.p.a. przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co należy rozumieć jako obowiązek każdego organu dokonania określonych ustaleń stanu faktycznego i analizy przepisów prawa w celu ustalenia, czy w danej sprawie organ jest uprawniony do podjęcia konkretnych działań administracyjnoprawnych. Ustalanie właściwości przez organ w danej sprawie powinno mieć miejsce przed wszczęciem postępowania, niezależnie od tego czy chodzi o postępowanie z urzędu, czy też na żądanie strony. W przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, jeżeli ustalenia wstępne dały wynik negatywny co do właściwości, organ nie podejmuje dalszych czynności w sprawie ewentualnie zawiadamiając inny organ o sprawie. Nie jest to jednak przekazanie sprawy innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku gdy postępowanie wszczyna się na żądanie strony, jeżeli organ, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Przekazanie podania, sprawy "do organu właściwego" w rozumieniu powyższego przepisu oznacza przekazanie do organu, który uznał za właściwy organ, do którego podanie wniesiono, co w praktyce nie zawsze musi oznaczać skierowania podania, sprawy do organu właściwego rzeczywiście w świetle prawa. Jednak organ, któremu zostało przekazane podanie, sprawa, nawet jeśli nie jest właściwy w sprawie, nie może z powołaniem się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. zwrócić podania do organu, od którego je otrzymał, ani przekazać dalej innemu organowi, jego zdaniem właściwemu. Czyli w tym przypadku, obowiązek prawidłowego ustalenia właściwego organu do załatwienia danej sprawy, ciąży na organie, do którego wpłynęło podanie, co niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, które rodzi konsekwencje wynikające z art. 126 k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05). Wzruszenie postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest możliwe w drodze zażalenia, zaskarżenia w trybach nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) lub przez wniesienie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. W niniejszej sprawie wszczętej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] trudno mówić o sporze kompetencyjnym, czy też o sporze o właściwość w klasycznym rozumieniu tych pojęć, gdyż okoliczności, które skłoniły organ do złożenia wniosku, są znane Sądowi tylko fragmentarycznie w oparciu o relację tego organu, przy całkowitej bierności i milczeniu drugiego organu. Tymczasem podstawą sporu jest zaangażowanie w sprawę co najmniej dwóch organów, które mają rozbieżne stanowiska w kwestii właściwości w konkretnej i indywidualnej sprawie, regulowanej przepisami prawa administracyjnego. Poza tym wystąpienie z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu, powinno być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organy będące w sporze, nie potrafiły ustalić wspólnego stanowiska w kwestii właściwości w danej sprawie, wcześniej jednoznacznie i precyzyjnie ustalając stan faktyczny sprawy, na tle której doszło do sporu (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). W tej sprawie, co można stwierdzić z całą pewnością, nie chodzi o postępowanie wszczynane na żądanie strony, gdyż nie było tu "podania" w rozumieniu art. 63 i 65 k.p.a. i nie było też strony. Może więc tu jedynie chodzić o postępowanie wszczynane z urzędu, które co do zasady jest wszczynane przez organ właściwy w danej sprawie, w przeciwnym bowiem razie takiego postępowania się nie wszczyna, a wszczęte umarza. Można sobie wyobrazić spór pozytywny w kwestii właściwości lub kompetencji w postępowaniu wszczętym z urzędu, kiedy np. dwa różne organy, wszczęły postępowania administracyjne w tej samej sprawie. Jednak zaistnienie sporu negatywnego tym zakresie, wydaje się być zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, chociaż jak wskazują okoliczności tej sprawy jest to możliwe, jeżeli jeden z organów nie przestrzega przepisów prawa bądź je nadużywa, wykorzystując niedoskonałości legislacyjne niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z brzmienia przepisu art. 65 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony. Tymczasem w tym przypadku w drodze postanowienia z dnia [...], wydanego w oparciu o przepisy art. 65 § 1 k.p.a. i art. 123 k.p.a., podpisanego "z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.", Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury UM Ł. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego, pismo otrzymane wcześniej od Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej UM Ł., w którym ten wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji nielegalnego składowiska odpadów budowlanych, zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł.. Omawiane postanowienie oprócz stwierdzenia, "że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.", nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, które zgodnie z art. 126 k.p.a. powinno zawierać takie postanowienie. Trudno dociec co zadecydowało o przekazaniu tej sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, gdyż Prezydent Miasta Ł. wezwany przez Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...] nie udzielił odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Tymczasem Sąd w takim przypadku, nie może organowi wymierzyć grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., chociaż do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Z faktu zaś, że jeden dyrektor wydziału wysyła pismo do drugiego dyrektora wydziału w Urzędzie Miasta Ł. próbując ustalić, jaki organ jest właściwy do utrzymania czystości i porządku w mieście (gminie), nie można wnosić, że jest to sprawa wszczynana na żądanie strony, bowiem nadawca i adresat tej korespondencji w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mają przymiotu strony. Zakres działania oraz kompetencje organów nadzoru budowlanego, a w tym również powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które z całą pewnością nie nakładają na ten organ obowiązku utrzymania porządku i czystości w gminie bądź też obowiązku likwidacji nielegalnych składowisk odpadów, nawet jeśli są to odpady budowlane, na co słusznie zwraca uwagę we wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jednocześnie wskazując inne przepisy mogące mieć zastosowanie w sprawie. Powyższe ustalenie wykluczające właściwość organu nadzoru budowlanego, właściwie jedyne, jakie w oparciu o przesłane akta, mógł dokonać Sąd (nie z winy organu składającego wniosek), nie pozwala na rozstrzygnięcie w pełnym zakresie sporu, jaki zaistniał faktycznie pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł.. Jednak pozwala to na stwierdzenie, że pozbawione podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) było w tym przypadku wydanie postanowienia z dnia [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazującego wniosek Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej UM w Ł. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego "zmierzającego do uporządkowania terenu i zlikwidowania składowiska odpadów budowlanych" do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż nie było to postanowienie wydane w toku postępowania (art. 123 k.p.a.), ani też nie było to postępowanie wszczęte na żądanie strony, a tylko w takich przypadkach powinien mieć zastosowanie przepis art. 65 § 1 k.p.a. Ponieważ postanowienie to w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wiążące dla organu, któremu przekazano sprawę i w tym przypadku, niezależnie od braku możliwości rozstrzygnięcia sporu, należało usunąć z obrotu prawnego wadliwe postanowienie, które obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy, nie należącej z całą pewnością do jego kompetencji, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W związku z powyższym należy przyjąć, że do wniosku w tym również do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość), mogą mieć zastosowanie przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie postanowienia z dnia [...] wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., mieści się w granicach sprawy wszczętej z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż to postanowienie zapoczątkowało ten spór. Niemożność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjnego sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, nie może jednak stać na przeszkodzie do usunięcia z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Prezydenta Miasta Ł., które w swych skutkach może doprowadzić inny organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do podjęcia działań niezgodnych z prawem (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tych względów należało stwierdzić nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], co w rozpoznawanej sprawie jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poza tym, wszczęcie postępowania sądowego na wniosek jednego z organów przy całkowitym braku zaangażowania w sprawę drugiego organu, nie może ograniczać Naczelnego Sądu Administracyjnego w wykonywaniu jego konstytucyjnych uprawnień wynikających z art. 184 Konstytucji RP, polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z drugiej zaś strony, Sąd nie może zastępować organów w wypełnianiu ich ustawowych obowiązków, do których między innymi należy obowiązek przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast instytucja przekazania podania, sprawy innemu organowi (art. 65 § 1 k.p.a.), nie może być wykorzystywana do obejścia obowiązku wynikającego z art. 19 k.p.a., bez właściwej reakcji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc, brak możliwości prawnych rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość, nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności lub uchyleniu przez Sąd postanowienia o przekazaniu podania (sprawy) do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), jeżeli zostało wydane z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 193 i 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.