II OW 65/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. wniosek złożony przez L. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi D., gm. Z.. Uzasadniając swoje stanowisko Minister stwierdził, że właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. nr 17, poz. 94). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 30 czerwca 1978 r. organem właściwym do orzekania w sprawie wymiany gruntów był wojewoda. W myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. t.j. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie w wyżej wymienionym art. 3 ust. 1 dotychczasowej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. W związku z powyższym obecnie, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sprawach scaleń i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia nad starostą jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentuje odmienne stanowisko, nawiązujące do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12, w której Sąd uznał, iż organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w zw. z art. 20 K.p.a. Zdaniem Kolegium z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. wynika, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wojewodę właściwy jest minister, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. W przypadku decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów jest to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem kieruje on działem administracji rządowej, który obejmuje sprawy związane ze scalaniem i wymianą gruntów. Kolegium podniosło ponadto, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OW 123/12, wskazano, iż pogląd wyrażony w tej uchwale należy analogicznie odnieść do ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, albowiem zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak i ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów organ właściwy do przeprowadzenia postępowania scaleniowego był również organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wymiennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek dotyczy sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012, poz.270 ze zm.). Przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem negatywnym. Tego rodzaju spór zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Istota sporu sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta Ł. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a właściwym organem do jej wydania w myśl wówczas obowiązujących przepisów był wojewoda. Stosownie bowiem do § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94).: " Do wojewodów przechodzą następujące dotychczasowe zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustaw, dekretów i rozporządzeń Rady Ministrów: z ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów: a) wydawanie decyzji o podjęciu postępowania scaleniowego w trybie określonym w art. 6 ust. 1 oraz postępowania wymiennego (art. 6 ust. 3), b) przeprowadzanie postępowania scaleniowego lub wymiennego (art. 7 ust. 1), c) wydawanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 12 ust. 1)". Wymaga również przypomnienia, że ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych ( Dz.U. Nr 16, poz.91 ) utworzono województwa, w tym województwo miejskie łódzkie, z siedzibą wojewódzkich organów władzy i administracji państwowej w Ł. oraz dokonano zmiany ustawy o radach narodowych. Ponadto stwierdzić trzeba, iż słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że kwestia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 17 kwietnia 2012 r. uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." (sygn. II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4, poz.60). W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. Przyjęte w uchwale stanowisko prowadzi do uznania, że organem nadzoru właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 2 K.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.