II OW 77/17

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Rybniku a Prezydentem Miasta Rybnika o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. (data stempla pocztowego) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Rybniku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Rybnika o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Rybnika jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku PPIS w Rybniku wskazał, że pismem z dnia 25 lipca 2013 r. J. K. wystąpiła o wydanie decyzji w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261, uPIS) w celu nakazania Prezydentowi Miasta Rybnika usunięcia naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ul. [...] i [...] w Rybniku. Złożone przez J. K. ww. pismo z dnia 25 lipca 2013 r. PPIS w Rybniku zostało przekazane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. kolejno - do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (ŚWIOŚ) w Katowicach, następnie do Starosty Rybnickiego i na koniec - z naruszeniem wymogów art. 65 § 1 K.p.a. do "Urzędu Miasta Rybnika". W międzyczasie w wyniku wydanego przez ŚWIOS postanowienia sprawą zajmował się Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie (wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 697/14) oraz WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 59/16). Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/GI 59/16 WSA w Gliwicach uchylił postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (ŚPWIS) w Katowicach z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji m.in. z powodu braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania przez organy inspekcji sanitarnej. Wobec uchylenia ww. postanowienia przez WSA w Gliwicach ŚPWIS w Katowicach postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] uchylił postanowienie PPIS w Rybniku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zalecając ustalenie przedmiotu sporu kompetencyjnego, a co za tym idzie ustalenie przedmiotu sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni celem ponownego sprecyzowania wniosku, pismem z dnia 21 maja 2017 r. J. K. w dniu 5 czerwca 2017 r. stwierdziła, że treść jej żądania jest sprecyzowana w dotychczasowych pismach jej pełnomocnika, a które ona występując samodzielnie we własnym imieniu podtrzymuje w całości. Analizując ww. wniosek, który w swojej treści brzmi "...wnoszę o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w celu nakazania Gminie Miejskiej - Prezydentowi Miasta Rybnika usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci drastycznego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ul. G. i R. w [...]", PPIS w Rybniku stwierdza, że stosownie do przepisów art. 4 ust 1 uPIS ustala się właściwość organów inspekcji sanitarnej w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego, w którym mieści się kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, odnosi się do higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym przez odrębne przepisy. Takim odrębnym przepisem jest zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. nr 19 poz. 231). W myśl § 1 tegoż zarządzenia i § 5 hałas jako czynnik szkodliwy musi być emitowany przez urządzenia i instalacje utrzymywane w pomieszczeniach. Tak więc organy inspekcji sanitarnej są kompetentne w sprawach dotyczących występowania ponadnormatywnego hałasu przenikającego do pomieszczeń zajmowanych przez ludzi, a emitowanego z urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku. Stąd też organy inspekcji sanitarnej nie posiadają kompetencji do rozpoznania spraw dotyczących ponadnormatywnego hałasu pochodzącego m.in. z dróg, autostrad, szlaków kolejowych itp. Odnosząc się do treści wniosku, którym żąda się nakazanie w drodze decyzji usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci przekroczeń ponadnormatywnego hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ul. [...] i [...] w [...] PPIS w Rybniku stwierdza, że przedmiotem żądania jest rzeczywiste ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko w postaci ponadnormatywnego hałasu, pochodzącego z ww. dróg, a które kilka lat temu zostały przebudowane. Stąd też – w ocenie PPIS w Rybniku Prezydent Miasta Rybnika, a faktycznie Starosta będący Prezydentem Miasta na prawach powiatu w myśl art. 376 i 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm., uPoś) jest organem ochrony środowiska właściwym w sprawach m.in. art. 115a ust 1 tzn. w sprawach dotyczących hałasu pochodzącego m.in. z eksploatacji dróg. Jako organ mający kompetencje, organ ochrony środowiska może w myśl art. 362 uPoś nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko do stanu właściwego. Podnosi, że za takim stanowiskiem tzn., że Prezydent Miasta Rybnika jest organem ochrony środowiska, władnym do podejmowania działań na gruncie ustawy o ochronie środowiska przemawia fakt wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Jastrzębia Zdrój z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], a więc tego samego rzędu co Prezydent Miasta Rybnika jako zastępczego organu ochrony środowiska, wyznaczonego przez SKO w Katowicach wobec wyłączenia się Prezydenta Miasta Rybnika od prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla dróg w ciągu drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ul. [...] i [...] w Rybniku, wobec czego Prezydent Miasta Rybnika jest nie tylko organem ochrony środowiska, ale również i zarządcą wymienionej drogi. Mimo tej komplikacji zdaniem PPIS w Rybniku właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Rybnika, którego rzeczą będzie wyłączenie się z prowadzenia sprawy i wystąpienie do organu właściwego do prowadzenia sprawy, podlegającej kompetencji organu ochrony środowiska, którym na pewno nie jest organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej z przyczyn jak wskazano wyżej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Rybnika stwierdził, że skoro strona domaga się wszczęcia postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 uPIS do którego ewentualnego przeprowadzenia właściwy jest PPIS w Rybniku, to przedmiotowe podanie winno być rozpoznane właśnie przez ten organ. Pismem procesowym z dnia 3 października 2017 r. (data stempla pocztowego) PPIS w Rybniku ustosunkowując się do ww. odpowiedzi Prezydenta Miasta Rybnika podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno PPIS w Rybniku, jak i Prezydent Miasta Rybnika uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku J. K. w sprawie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ul. [...] i [...] w Rybniku. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego konieczne jest wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną dla jednego z pozostających w sporze organów administracji, która umożliwi temu organowi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego normą taką w przedmiotowej sprawie jest art. 362 uPoś, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1). Co istotne, organ ochrony środowiska w decyzji, o której mowa w ust. 1, może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego oraz termin wykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 ww. ustawy). Podkreślenia wymaga przy tym, że przepis art. 362 uPoś dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 97/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), a zatem również spraw, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym także związane z eksploatacją drogi. Wskazywany zaś przez J. K. oraz następnie przez Prezydenta Miasta Rybnika przepis art. 27 uPIS, określający sposób działania inspektora sanitarnego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nie stanowi samodzielnej podstawy do podjęcia stosownych działań, oczekiwanych przez J.K. Czynnikiem, na który skarży się J. K. jest bowiem hałas emitowany przez ruch samochodowy, pochodzący z drogi krajowej nr 78. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 uPIS zawiera ogólną normę kompetencyjną pozwalającą ustalić właściwość rzeczową dla podejmowania działań przez organy inspekcji sanitarnej w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. W świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 1-10 uPIS, zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego określony przepisami uPIS nie obejmuje zatem zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu, przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych. Nałożenie bowiem obowiązków w oparciu o art. 27 ust. 1 uPIS wymaga stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisów takich nie stanowią choćby przepisy zarządzenia, w tym przypadku zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzania i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1840/13, CBOSA). Jakkolwiek również prawdą jest, że decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115 a ust. 1 ww. ustawy nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, nie mniej jednak wniosek strony nie dotyczył wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, lecz obowiązku obniżenia poziomu hałasu pochodzącego z drogi krajowej nr 78, a taką możliwość daje art. 362 uPoś. Mając powyższe ustalenia na względzie stwierdzić należy, że organem właściwym do podjęcia czynności celem rozpoznania wniosku J. K. z dnia 25 lipca 2017 r. jest Prezydent Miasta Rybnika. Kompetencje z art. 378 ust. 1 uPoś odnoszącym się do postępowania z art. 362 ust. 1-3 uPoś przypisane staroście są też kompetencjami prezydentów miast na prawach powiatu. Z takim organem administracji mamy do czynienia w niniejszym sporze (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1263/10, CBOSA). Niezależnie od powyższego rozważenia wymaga czy Prezydent Miasta Rybnika nie powinien się wyłączyć, gdyż jest jednocześnie zarządcą drogi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 Ppsa, wskazał Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy w sprawie.