II OW 78/11

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki urządzenia wodnego postanawia: wskazać Starostę K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. II OW 78/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25 maja 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość rzeczową pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdańsku a Starostą Kościerskim poprzez wskazanie, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, póz. 2019 ze zm.) jest Starosta Kościerski. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Starosta Kościerski na skutek zawiadomienia otrzymanego w dniu 6 kwietnia 2005 roku wszczął postępowanie w sprawie urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego łączącego nieużytki położone na działce nr [...]/1 obręb [...] z jeziorem Płocice Duże. Jak wynikało z zawiadomienia, prace związane z rowami melioracyjnymi wykonane zostały bez wymaganych pozwoleń. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 roku Starosta Kościerski przekazał prowadzone przez siebie postępowanie uznając, że właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest organ nadzoru budowlanego, a konkretnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, ze roboty budowlane przeprowadzone na działce nr [...]/1 obręb [...] wymagały zgodnie z przepisami prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgodnie natomiast z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich organem pierwszej instancji jest wojewoda. Na podstawie art. 83 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy kompetencje w zakresie rozpatrywania zgłoszeń samowoli budowlanych posiada wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. W myśl ustawy - Prawo wodne zarówno kanały, jak i rowy są urządzeniami wodnymi, a więc - jak skonstatował w postanowieniu Starosta Kościerski - urządzeniami służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. W tym stanie faktycznym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego. W ocenie wnioskodawcy, organy nadzoru budowlanego w ogóle nie są właściwe w sprawach prowadzonych w trybie art. 64a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki urządzenia wodnego na podstawie art. 64a ustawy - Prawo budowlane jest starosta jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odwołał się w tym zakresie do postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OW 11/09). Jak dalej wskazał wnioskodawca, powyższe stanowisko znalazło pełne potwierdzenie w nowelizacji ustawy - Prawo wodne, wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, póz. 159). Na mocy przywołanej ustawy dotychczasowa treść art. 64a ustawy - Prawo wodne została zmodyfikowana m.in. poprzez dodanie ust. 5, który w obecnym brzmieniu jednoznacznie wskazuje, że to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest również właściwy w sprawie orzeczenia w formie decyzji administracyjnej nakazu rozbiórki urządzenia wodnego wykonanego bez takiego pozwolenia. Zdaniem wnioskodawcy, choć przedmiotowa nowelizacja z mocy przepisów przejściowych nie znajduje bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, to tak jednoznaczne wskazanie przez ustawodawcę organu właściwego do prowadzenia postępowań w trybie art. 64a ustawy - Prawo wodne potwierdza słuszność dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioskodawca wyjaśnił dalej, iż w odniesieniu do urządzeń wodnych panuje dualizm regulacji prawnych. Do urządzeń tych stosuje się zarówno przepisy ustawy -Prawo budowlane oraz ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z przepisami tych ustaw ich postanowienia funkcjonują równoległe i nie naruszają się wzajemnie (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 62 ust. 2 ustawy - Prawo wodne). Skutkiem takiego unormowania prawnego obydwu ustaw jest - zdaniem organu wnioskującego o rozpoznanie sporu kompetencyjnego - to, że aby legalnie wznieść urządzenie wodne konieczne jest uzyskanie niezależnie od siebie dwóch pozwoleń: pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę. W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego taki stan rzeczy powoduje, że również w przypadku stwierdzenia nielegalnego wzniesienia urządzenia wodnego właściwe organy winny podjąć stosowne czynności z zachowaniem zasady dualizmu regulacji prawnych odnoszących się do przedmiotowego zagadnienia. Dlatego też to Starosta Kościerski powinien dalej prowadzić postępowanie w trybie art. 64a ustawy - Prawo wodne jako organ wyłącznie właściwy do przeprowadzenia tego postępowania. Z kolei właściwe organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić kontrolę wykonanych urządzeń wodnych pod kątem legalności ich wykonania w ramach reżimu prawnego .ustawy - Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał urządzenie bez wymaganych ustawą - Prawo budowlane pozwoleń organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do przeprowadzenia stosownego do okoliczności sprawy postępowania w trybie art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane. Reasumując, zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nie jest on organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w trybie art.. 64a ustawy - Prawo wodne. W odpowiedzi na wniosek Starosta Kościerski, wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie przeprowadzenia postępowania w trybie art.. 64a ustawy - Prawo wodne pozostaje Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta Kościerski wskazał, że z przepisów ustawy - Prawo wodne nie można było - w obowiązującym w dacie składania wniosków o zajęcie się sprawą nielegalnego rowu melioracyjnego - stanie prawnym wywodzić kompetencji starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych. Starosta odwołał się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1814/04, w którym NSA wskazał, że przepis art. 64a ust. 5 w brzmieniu "Zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt." Jak w związku z tym wskazał NSA, adresatem przepisu art. 64 ust. 5 był zakład, który wzniósł urządzenie, a nie starosta. "Kompetencji starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego, nie można zatem wywodzić z art. 140 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Jest to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 art. 7 Konstytucji RP. Gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych, to mógł to uczynić w art. 140 ust. 3 ustawy - Prawo wodnego. Skoro zatem, ustawa - Prawo wodne do dnia 18 marca 2011 r. nie określała trybu postępowania w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ani też nie wskazywało organu właściwego do załatwienia takiej sprawy, to w związku z tym starosta nie miał kompetencji do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków. Starosta podkreślał, że nie przekazał sprawy Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku celem rozpatrzenia w trybie art. 64a ustawy - Prawo wodne, lecz w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji niesłuszne jest twierdzenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przekazanie sprawy przez Starostę Kościerskiego jest nieuprawnione ze względu brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do prowadzenia działań w trybie art. 64a ustawy - Prawo wodne. W tej sytuacji, zdaniem Starosty Kościerskiego stwierdzić należy, że nie jest on organem właściwym do rozstrzygnięcia spornej sprawy nielegalnych rowów melioracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela stanowisko tego Sądu przedstawione w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie II OW 11/09, że organem właściwym do rozpoznania tej sprawy jest Starosta Kościerski. Rozstrzygające znaczenie w sprawie mają regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Niewątpliwe jest, że to starosta, a nie organ nadzoru budowlanego, na mocy art. 140 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, jest właściwy w sprawach wydawania, ograniczania i cofania pozwoleń wodnoprawnych, i że wykonanie rowów melioracyjnych nastąpiło bez pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 64 a tejże ustawy wynika, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest organem właściwym do legalizacji urządzenia wodnego wykonywanego bez tego pozwolenia. Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było powierzenie staroście całości spraw związanych z rozstrzyganiem spraw dotyczących urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje domniemywać, że nie było jego celem powierzenie rozstrzygania w tego samego typu sprawach dwóm różnym organom. Nie można było zaakceptować sytuacji, w której o legalizacji na wniosek właściciela urządzenia wodnoprawnego praw określonych w Prawie wodnym rozstrzyga starosta a przy braku takiego wniosku inny organ. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazło potwierdzenie po nowelizacji ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159) w art. 64 a Prawa wodnego dodano ust. 5 w brzmieniu "Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku". W art. 20 tejże ustawy stwierdzono, że do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak w ocenie Sądu w tym składzie zastosowanie mają przepisy dodane ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r., skoro regulacja Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do 17 marca 2011 r. wyraźnie nie wskazywała organu właściwego do likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i określenia warunków likwidacji, a kompetencje starosty wywiedziono z obowiązującego systemu prawa. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyżej.