II OW 85/17

Dnia 26 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wyszkowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wyszkowskim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie współuczestnictwa w kosztach utrzymania urządzeń melioracyjnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Starosta Wyszkowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wyszkowskim, a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie współuczestnictwa w kosztach utrzymania urządzeń melioracyjnych wodnych szczegółowych, rowu T-93 (C-4) na odcinku 1148 m, tj. od km 0+952 do km 2+100, w związku z odprowadzaniem wód roztopowych z drogi krajowej S8 na odcinku Wyszków-granica województwa podlaskiego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ze stosownym wnioskiem do Marszałka o ustalenie partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego (ww. rowu) wystąpiła B. K. (właścicielka nieruchomości, przez którą przebiega ów urządzenie), wskazując na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Wniosek ten był związany z okolicznością wydania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji z dnia 31 grudnia 2014 r., nr 216/14/PŚ, o pozwoleniu wodnoprawnym, które przewiduje wykonanie m.in. przebudowy rowu T-93 (C-4) w km 2+029,22-2+133,72 (km 529+397-529+497 drogi S8), w tym wykonanie nowego koryta rowu w km 2+069,50 - 2+133,72 i likwidację poprzez zasypanie ok. 135 m odcinka rowu w km 2+069,50 - 2+204,0 (wnioskodawczyni podnosiła, że woda ze zbiornika wylotem W11 jest odprowadzana do rowu C-4, dlatego domaga się nałożenia na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku współuczestnictwa w corocznym utrzymaniu odbiornika wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z drogi S8). Marszałek, przekazując wniosek Staroście, uznał, że w żądaniu błędnie wskazano art. 22 ust. 2 Prawa wodnego, a wskazane w piśmie ustalenie partycypacji sugeruje zastosowanie art. 64 ust. 1a lub art. 77 ust. 2 tej ustawy. Starosta zaś nie zgodził się ze stanowiskiem, że w każdym przypadku organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 77 ust 2 ww. ustawy jest starosta, jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, co wynika z treści art. 140 tej ustawy. Przywołane przez Marszałka: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 34/08, oraz postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 146/11, zostały wydane w zupełnie innych stanach faktycznych i nie wynika z nich wyłączna właściwość starosty, potwierdzająca zasadność przesłania wniosku. Zgodnie z art. 77 ust. 2 Prawa wodnego jeżeli obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Tym samym pojęciem "organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego" posługuje się art. 140 ww. ustawy. W tej zaś sprawie to Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał stosowne pozwolenie wodnoprawne. Takie rozumienie zapewnia spójność stosowania przepisów i właściwe utrzymanie wód. Starosta Wyszkowski nie prowadził postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Starosty, wniosek B. K. powinien być rozpoznany przez Marszałka wraz z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że jest to jakiś inny wniosek na wykonanie rowu melioracyjnego. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowego rowu melioracyjnego jest Starosta Wyszkowski. Marszałek przyznał, że udzielił ww. pozwolenia wodnoprawnego związanego z rozbudową drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, co oznacza, że marszałek województwa co do zasady nie jest właściwym organem do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu melioracyjnego. Tym samym nie jest właściwy do ustalania partycypacji kosztów utrzymania rowu. Skoro art. 64 ust. 1a i art. 77 ust. 2 Prawa wodnego dotyczą urządzeń wodnych to organem właściwym do wydania decyzji będzie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego urządzenia wodnego albo urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. Dodatkowo wskazał, że pozwolenie wodnoprawne, które wydał w związku z przebudową drogi nr 8, wiąże się z oddziaływaniem na fragment rowu. Natomiast urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku, stąd wszelkie działania dotyczące jego utrzymania muszą być skoordynowane na całej długości (por. postanowienie NSA o sygn. akt II OW 146/11). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy organami samorządu terytorialnego, tj. Starostą Wyszkowskim i Marszałkiem Województwa Mazowieckiego spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do załatwienia sprawy. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że to określone pozwolenie wodnoprawne określa konkretnie w jaki sposób dane urządzenie melioracji wodnej będzie realizowało cel w zakresie gospodarowania wodami powierzchniowymi. W zakresie urządzenia melioracji wodnej nie można wykluczyć, że na przestrzeni lat w stosunku do takiego urządzenia zostaną wydawane kolejne decyzje, które będą kształtować stosunki wodne. W tej zaś sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu kompetencyjnego, że to Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał pozwolenie wodnoprawne, w ramach którego przewiduje się odprowadzenie wód do rowu C-4. Wbrew twierdzeniom Marszałka pojęcie "organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego", jakim posłużono się w art. 64 ust. 1a i art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, nie wiąże się li tylko z pozwoleniem na wykonanie rowu melioracyjnego. Pozwolenie na wykonanie rowu nie jest bowiem jedynym możliwym rozstrzygnięciem, które decyduje o wykorzystaniu konkretnego rowu. Po jego wydaniu mogą być wydane inne decyzje, które w inny sposób będą decydować o wykorzystaniu rowu, co może mieć znaczenie dla powstania związanych z tym kosztów. Niezależnie bowiem czy pozwolenie dotyczy wykonania rowu, organ wydający każde pozwolenie wodnoprawne posiada kompetencję do ustalenia w razie potrzeby wykonania robót lub ustalenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści (art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego). Za taką decyzję należy uznać wskazane wyżej pozwolenie wodnoprawne związane z realizacją drogi S8 dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu C-4. Kompetencję do wydania tej decyzji posiadał marszałek województwa. To, że w ww. pozwoleniu wodnoprawnym Marszałek Województwa Mazowieckiego nie nałożył takiego obowiązku nie powoduje utraty kompetencji tego organu do rozstrzygnięcia o kosztach utrzymania rowu w oddzielnej decyzji wydawanej na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego. Nie można zaakceptować sytuacji, że ta sama kwestia wynikająca z wydania tej samej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym ma być rozstrzygana przez różne organy w zależności od zastosowanego trybu postępowania, w sytuacji gdy przepisy nie zawężają właściwości organu tylko do wydania pozwolenia na wykonanie rowu melioracyjnego. W okolicznościach tej sprawy, to wydanie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego ww. decyzji spowodowało określone skutki, które wiążą się z zaistnieniem kosztów utrzymania, jak i stricte utrzymania rowu C-4 w wyniku realizacji drogi S8. Zresztą wskazywana przez Marszałka kwestia realizacji (wykonania) rowu nie przesądza o prawnym sposobie jego wykorzystania. Z tych względów należy uznać, że skoro organem wydającym pozwolenie wodnoprawne, w którym ustanowiono uprawnienie do odprowadzania wód do rowu C-4 (co może być źródłem kosztów utrzymania tego rowu), był Marszałek Województwa Mazowieckiego, to ten organ zgodnie z art. 64 ust. 1a Prawa wodnego jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie współuczestnictwa w kosztach utrzymania urządzenia melioracyjnego w postaci rowu C-4, o co wnioskowała B. K.. Oczywiście argumentację Marszałka, wskazującą na charakter liniowy rowu melioracyjnego i związaną z tym problematykę skoordynowania działań na całej długości rowu, należy uznać za istotną, lecz niedecydującą finalnie o wyniku sporu kompetencyjnego w okolicznościach tej sprawy. Sam przepis prawa uzależnia kompetencję od tego czy organ wydał pozwolenie wodnoprawne, a na stosowną skutkowość takiego pozwolenia w zakresie kosztów utrzymania urządzenia wodnego wskazuje wyraźnie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.