II OW 89/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Marcin Kamiński, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Iławskiego z [...] maja 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Iławskim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Toruniu – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie potwierdzenia przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Pismem z [...] maja 2019 r. Starosta Iławski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu jako organu właściwego w sprawie potwierdzenia przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Starosta Iławski wskazał, że sprawa dotyczy potwierdzenia przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Iławskiego z [...] marca 2017 r. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 411 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu wniósł o wskazanie Starosty Iławskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W dacie orzekania Starosta Iławski był organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego objętego wnioskiem o potwierdzenie praw i obowiązków wynikających z tej decyzji. Natomiast przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, a jednocześnie przepisy przejściowe tej ustawy nie zawierają norm o charakterze lex specialis określających właściwość organu w sprawach potwierdzenia praw i obowiązków wynikających z ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Podstawą potwierdzenia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jest art. 411 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym "następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia." Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia (art. 411 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie organu właściwego do potwierdzenia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. powinno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej. Dokonując interpretacji art. 411 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. można poprzestać jedynie na wykładni językowej zwrotu "organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych", ponieważ tego rodzaju wykładnia pozostaje w zgodzie z przepisami ustrojowymi wprowadzającymi zmiany w strukturze administracji publicznej. Interpretacja językowa tego przepisu uwzględnia przy tym wynikający z art. 19 k.p.a. obowiązek przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutki naruszenia tej właściwości określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o potwierdzenie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu, a nie Starosta Iławski (art. 397 ust. 3 pkt 2 tej ustawy). Jest on bowiem obecnie organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również art. 542 ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym, do dnia wejścia w życie tej ustawy starostowie byli zobowiązani opracować i przekazać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej wykazy pracowników starostw powiatowych realizujących zadania starostów określone w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001 r. Na skutek tego pracownicy starostw powiatowych wymienieni w tych wykazach stali się z mocy prawa pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Oznacza to, że starostowie nadal funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, jednak utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich. Wobec tego rodzaju sukcesji uprawnień organu, zwrot "organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych" powinien być interpretowany w sposób uwzględniający nie tylko zmiany ustrojowe, ale i również zmiany organizacyjne w strukturze organów administracji publicznej. Wbrew bowiem twierdzeniom Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu, właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już w wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/13, w którym stwierdził, że "w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji)". Potwierdzenie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 411 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. jest w istocie zmianą decyzji ostatecznej w zakresie podmiotu uprawnionego, przy czym w tej szczególnej sytuacji prawnej zmiana ta jest skutkiem następstwa prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.