II OW 9/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a Wójtem Gminy [...] przez wskazanie organu właściwego w sprawie doprowadzenia działki do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie Wójta jako organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia działki nr [...], położonej w miejscowości [...], ul. [...] do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Wójt Gminy [...] po raz kolejny przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wniosek K. i M. B. oraz A. P., w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka jest oznaczona jako przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, natomiast w chwili obecnej w budynku funkcjonuje żłobek. Żądanie zawarte w ww. wniosku opiera się na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz.1378) – dalej: "u.p.z.p.", który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania i jak wskazuje sam wnioskodawca do takiego rozstrzygnięcia dąży. Natomiast zgodnie z kompetencjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może on wydać takiego rozstrzygnięcia, co do sposobu użytkowania działki. Organ wnioskujący podkreślił, że prowadzi cały czas postępowanie w sprawie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego z funkcją żłobka w części parterowej, zlokalizowanego w miejscowości [...], przy ul. [...], dz. nr [...], stanowiącego własność B. K.-M. i M. M. Skoro, więc wniosek dotyczy nieruchomości, na której doszło, zdaniem wnioskodawców, do zmiany zagospodarowania terenu położonego na obszarze, na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego, zatem należy uznać, że organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia sprawy w zakresie zmiany sposobu użytkowania jest Wójt Gminy [...], który to jest również organem właściwym do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] wniósł o wskazanie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] jako organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie żłobka zlokalizowanego w budynku na dz. nr [...], ul. [...], w miejscowości [...]. Zdaniem tego organu w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonywaniem robót budowlanych lub ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt. II OSK 208/19, LEX nr 3022303). W związku z powyższym oraz faktem, że przedmiotowa sprawa lokalizacji żłobka w budynku mieszkaniowym na dz. nr [...] w [...] związana jest ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która dokonywana jest na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", organem właściwym w sprawie powinien być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny, bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jak i Wójt Gminy [...] uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku K. i M. B. oraz A. P. o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] wraz z zabudowaniami jako terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, nie dopuszczającego prowadzenia działalności gospodarczej w formie przedszkola lub żłobka na tej działce. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, nie stanowi powielenia przepisów ustawy Prawo budowlane, które są wyłączną podstawę prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy normowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane są rozłączne. Zatem jak trafnie wskazał Wójt Gminy [...] unormowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle u.p.z.p. organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie wystarczającym instrumentem dyscyplinującym są przepisy ustawy Prawo budowlane (w sprawie wszczęte jest postępowanie przed organem nadzoru budowlanego). W rozpoznawanej sprawie K. i M. B. oraz A. P., działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli pisma tożsamej treści datowane odpowiednio na dzień: [...] listopada 2019 r., [...] maja 2020 r., [...] maja 2020 r., [...] grudnia 2020 r. W każdym z tych pism zawarto identyczne żądanie: "wnoszę – na podstawie art. 59 ust. 3 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...], tj. zagospodarowania nieruchomości – działki wraz z zabudowaniami jako terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, niedopuszczające prowadzenia działalności gospodarczej w formie przedszkola lub żłobka na tej działce". Treść wniosku jest zatem oczywista. Należy mieć również na uwadze okoliczność, że po przekazaniu przez Wójta Gminy [...] pierwszego z ww. wniosków (z dnia [...] listopada 2019 r.) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], organ ten wszczął w dniu [...] lutego 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie: "sposobu użytkowania budynku mieszkalno–usługowego z funkcją żłobka w części parterowej, zlokalizowanego w miejscowości [...], przy ul. [...], dz. ew. gruntu nr [...] (...)". Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] organ ten umorzył postępowanie uznając się de facto za organ niewłaściwy w sprawie. Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta została przez organ II instancji uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania, natomiast sprzeciw od tej decyzji został oddalony przez Sąd Wojewódzki w [...]. Tym samym sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. toczy się nadal przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. W tej sytuacji nie sposób uznać, że organ ten miałby być niewłaściwy do rozpoznania kolejnego wniosku złożonego przez wyżej wymienione strony pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., skoro jego treść i zawarte tam żądania są tożsame z tymi zawartymi we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.